新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)及國(guó)際能源市場(chǎng)產(chǎn)生了重要影響，而應(yīng)對(duì)疫情影響的國(guó)際合作的缺位，則凸顯了全球能源治理的功能缺失。危機(jī)往往催生變革，疫情能否推動(dòng)全球能源治理改革更趨完善?
疫情或拖慢全球低碳能源轉(zhuǎn)型步伐
新冠肺炎疫情導(dǎo)致國(guó)際油價(jià)顯著下降。受疫情影響，作為石油消費(fèi)大國(guó)的中國(guó)及其他許多國(guó)家交通領(lǐng)域油品消費(fèi)大幅受限，多數(shù)企業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)減弱甚至停滯也導(dǎo)致石油需求降低。在供應(yīng)沒(méi)有發(fā)生明顯變化的情況下，國(guó)際油價(jià)持續(xù)下跌。
天然氣價(jià)格在疫情下同樣遭受重挫。近年來(lái)，由于頁(yè)巖氣供應(yīng)不斷增加、俄羅斯天然氣產(chǎn)量大幅提升、天然氣液化能力提升等原因，國(guó)際天然氣市場(chǎng)處于供應(yīng)寬松狀態(tài)。中國(guó)是天然氣進(jìn)口第一大國(guó)、液化天然氣(LNG)進(jìn)口第二大國(guó)，在天然氣國(guó)際市場(chǎng)中的地位舉足輕重。疫情抑制了中國(guó)的天然氣消費(fèi)，疊加其他國(guó)家需求的減少，將進(jìn)一步導(dǎo)致國(guó)際天然氣價(jià)格的下跌。進(jìn)一步的供過(guò)于求將使國(guó)際天然氣市場(chǎng)中買方更加受益。在天然氣出口商面臨更大競(jìng)爭(zhēng)的情況下，中、日、印、韓等亞洲天然氣消費(fèi)大國(guó)的議價(jià)談判空間大幅提升，從而可更好地維護(hù)自身利益。比如，當(dāng)前的國(guó)際天然氣市場(chǎng)形勢(shì)，為買方修改甚至廢除LNG合同中常有的對(duì)買方不甚公平的目的地限制、照付不議等條款，獲取更為公正的貿(mào)易地位，提供了機(jī)遇。
全球可再生能源行業(yè)不可避免地受到了疫情沖擊，主要表現(xiàn)在光伏產(chǎn)業(yè)。由于中國(guó)是全球主要的光伏產(chǎn)品供應(yīng)國(guó)，產(chǎn)業(yè)鏈波及效應(yīng)或?qū)?dǎo)致全球光伏產(chǎn)業(yè)低迷。光伏組件生產(chǎn)端為勞動(dòng)密集型行業(yè)，面對(duì)復(fù)工延遲、用工緊張、物流受阻的挑戰(zhàn)，組件企業(yè)生產(chǎn)供貨受到嚴(yán)重影響，從而損及下游市場(chǎng)及海外企業(yè)。依賴中國(guó)光伏產(chǎn)品的許多國(guó)家難免受到不同程度的影響，且韓國(guó)、日本、美國(guó)等光伏發(fā)電裝機(jī)大國(guó)自身已受到較為嚴(yán)重的疫情影響。
問(wèn)題的關(guān)鍵是，疫情對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)的影響究竟是短期的還是更為深遠(yuǎn)的?此次新冠疫情的影響與之前的非典疫情不可同日而語(yǔ)，其高重癥率與高死亡率對(duì)經(jīng)濟(jì)更具破壞性。許多疫情嚴(yán)重國(guó)家均是深度融合全球產(chǎn)業(yè)鏈的國(guó)家，若疫情持續(xù)足夠長(zhǎng)的時(shí)間，將對(duì)許多產(chǎn)業(yè)造成致命打擊，致使全球經(jīng)濟(jì)陷入較長(zhǎng)時(shí)間的低迷，全球經(jīng)濟(jì)更可能呈現(xiàn)U形而非V形的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。至少?gòu)闹卸唐诳?，世界或?qū)⒚媾R一個(gè)油氣低價(jià)時(shí)期。
在可再生能源領(lǐng)域，若疫情持續(xù)更長(zhǎng)時(shí)間并繼續(xù)在更多國(guó)家蔓延，由于產(chǎn)業(yè)鏈的傳導(dǎo)，許多企業(yè)將難以撐過(guò)“寒冬”而倒閉，導(dǎo)致產(chǎn)業(yè)恢復(fù)面臨更大困難。這種情形下，風(fēng)能等可再生能源行業(yè)也不能獨(dú)善其身。加之化石能源價(jià)格走低，成本相對(duì)較高的可再生能源的市場(chǎng)份額面臨被化石能源擠占的風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)投資也將受到影響，從而導(dǎo)致可再生能源行業(yè)較長(zhǎng)時(shí)期的低迷，或?qū)⑼下蛘w的低碳能源轉(zhuǎn)型步伐。
全球能源治理明顯缺位
全球能源治理的主體十分多樣化，有的具有較強(qiáng)的執(zhí)行力與約束力(如國(guó)際能源署、歐佩克)，有的則主要是政策性對(duì)話平臺(tái)(如國(guó)際能源論壇、國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu))。若這些治理主體的功能加總，幾乎可以覆蓋國(guó)際能源問(wèn)題的方方面面。但疫情當(dāng)前，各機(jī)構(gòu)的應(yīng)對(duì)明顯遲緩、乏力。
面對(duì)國(guó)際石油市場(chǎng)的動(dòng)蕩，作為石油領(lǐng)域全球治理的主要國(guó)際組織，國(guó)際能源署并未采取促進(jìn)市場(chǎng)穩(wěn)定的措施，僅是針對(duì)疫情影響對(duì)其全球油品需求的預(yù)測(cè)進(jìn)行了調(diào)整。國(guó)際能源署曾通過(guò)釋放儲(chǔ)備、限制需求等應(yīng)急措施，在抑制油價(jià)上漲方面發(fā)揮過(guò)重要作用，但其主要由石油消費(fèi)國(guó)組成，缺乏應(yīng)對(duì)油價(jià)暴跌的應(yīng)急手段。盡管國(guó)際能源署與石油輸出國(guó)組織歐佩克建立了對(duì)話機(jī)制，旨在加強(qiáng)磋商與政策協(xié)調(diào)，以共同維護(hù)國(guó)際石油市場(chǎng)穩(wěn)定，但這顯然尚未制度化，不能發(fā)揮實(shí)質(zhì)性作用。作為石油輸出國(guó)組成的國(guó)際組織，歐佩克通過(guò)聯(lián)合俄羅斯等石油生產(chǎn)國(guó)，以減產(chǎn)為手段，在提振油價(jià)方面曾發(fā)揮了重要作用。但“歐佩克+”與國(guó)際能源署、歐佩克的對(duì)話機(jī)制一樣，遠(yuǎn)未達(dá)到真正意義上全球治理的制度化程度。歐佩克+機(jī)制，本質(zhì)上是一種歐佩克內(nèi)部矛盾加劇及非歐佩克國(guó)家石油供應(yīng)能力增強(qiáng)的背景下，石油供應(yīng)國(guó)加強(qiáng)聯(lián)合、增強(qiáng)國(guó)際石油市場(chǎng)話語(yǔ)權(quán)的權(quán)宜性安排，其本身存在沙特、俄羅斯利益協(xié)調(diào)困難及各國(guó)競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)份額的矛盾，短期內(nèi)難以形成以部分權(quán)力讓渡及利益損失為代價(jià)尋求能源市場(chǎng)善治目的的制度化。
天然氣領(lǐng)域尚未建立專門的全球治理機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有的國(guó)際天然氣聯(lián)盟并非政府間國(guó)際組織，不具有國(guó)家政策協(xié)調(diào)功能。俄羅斯曾長(zhǎng)期推動(dòng)建立類似于歐佩克的天然氣輸出國(guó)聯(lián)盟，但至今未有成效。當(dāng)前，天然氣國(guó)際貿(mào)易快速增長(zhǎng)，北美、歐洲、東亞三大市場(chǎng)出現(xiàn)聯(lián)動(dòng)趨勢(shì)，全球性天然氣市場(chǎng)逐步形成。無(wú)論是從供應(yīng)國(guó)、消費(fèi)國(guó)利益角度，還是從國(guó)際市場(chǎng)穩(wěn)定的角度看，均有完善天然氣全球治理制度的必要性。
國(guó)際可再生能源機(jī)構(gòu)(IRENA)是旨在促進(jìn)可再生能源發(fā)展的國(guó)際能源組織，致力于推動(dòng)可再生能源信息共享、技術(shù)創(chuàng)新，并為成員國(guó)可再生能源發(fā)展提供咨詢建議。聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約組織(UNFCCC)以促進(jìn)成員國(guó)應(yīng)對(duì)氣候變化的合作為宗旨，發(fā)展可再生能源是應(yīng)對(duì)氣候變化的重要手段，可再生能源問(wèn)題治理是其職能的應(yīng)有之義。另外，國(guó)際能源署也具有類似功能。但面對(duì)疫情的影響，上述機(jī)構(gòu)在可再生能源領(lǐng)域尚未有任何響應(yīng)之策。可再生能源不直接關(guān)涉?zhèn)鹘y(tǒng)能源安全問(wèn)題，相應(yīng)的治理長(zhǎng)期局限在以政策建議、搭建合作平臺(tái)等軟措施創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境的范圍，而缺乏以國(guó)家政策協(xié)調(diào)等硬措施解決問(wèn)題的功能。
能否變革取決于相關(guān)大國(guó)間的博弈
全球治理的載體是國(guó)際制度，國(guó)際制度根源于全球化背景下各國(guó)應(yīng)對(duì)全球性問(wèn)題的共同利益需求。國(guó)際危機(jī)與沖擊性事件往往是國(guó)際制度產(chǎn)生及深刻變革的催化劑。比如，1985年在南極發(fā)現(xiàn)臭氧洞是促使世界各國(guó)加強(qiáng)環(huán)境保護(hù)合作的一個(gè)重要事件，而國(guó)際金融危機(jī)直接導(dǎo)致了G20的產(chǎn)生。從這個(gè)意義上說(shuō)，這次疫情為全球能源治理的深刻變革創(chuàng)造了條件。全球能源治理是否就此步入新的變革軌道，還取決于相關(guān)大國(guó)間的博弈。權(quán)力是國(guó)際制度建立、延續(xù)、變革的關(guān)鍵因素，國(guó)際制度背后反映的是國(guó)家間尤其是大國(guó)間的利益競(jìng)爭(zhēng)。
疫情“大考”后，全球能源治理若能走向深刻變革，或主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：
一是建立一個(gè)真正全球性的能源治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。現(xiàn)有的全球能源治理制度是一個(gè)多元、多層、分散的體系，各國(guó)際能源組織相互獨(dú)立，其上并無(wú)全球性和綜合性的全球能源治理機(jī)構(gòu)。全球能源治理分散在眾多能夠影響能源治理的機(jī)構(gòu)與國(guó)際規(guī)則中，僅在某些方面發(fā)揮著治理功能。這種制度體系特征，可以說(shuō)是全球能源治理面對(duì)疫情影響功能缺失的主要原因。全球性的能源治理協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有足夠的權(quán)威性，可協(xié)調(diào)許多現(xiàn)有國(guó)際能源組織功能及主要能源生產(chǎn)國(guó)與消費(fèi)國(guó)的能源政策;另外，疫情的影響凸顯了能源與其他行業(yè)的緊密關(guān)聯(lián)性。比如，能源系統(tǒng)的設(shè)計(jì)除應(yīng)考慮節(jié)能等因素外，還應(yīng)考慮衛(wèi)生防疫等因素。因而，這樣的機(jī)構(gòu)還應(yīng)在治理領(lǐng)域方面更具綜合性。從當(dāng)前的全球治理機(jī)構(gòu)看，G20更適合擔(dān)當(dāng)此任。G20已將能源問(wèn)題作為其治理功能的重要內(nèi)容，并在要求國(guó)際能源署等其他國(guó)際能源組織提供協(xié)助方面進(jìn)行了努力。G20應(yīng)通過(guò)進(jìn)一步的組織機(jī)構(gòu)改革，增強(qiáng)其能源治理約束力及對(duì)其他國(guó)際能源治理機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)性，提升可再生能源的議題設(shè)置能力，幫助可再生能源行業(yè)應(yīng)對(duì)危機(jī)并為其創(chuàng)造快速發(fā)展的政策、技術(shù)等條件。
二是區(qū)域性能源治理應(yīng)得到發(fā)展以作為全球能源治理的有益補(bǔ)充。區(qū)域能源治理范圍較小、更有針對(duì)性，也更容易收到治理成效。比如，疫情沖擊為東亞國(guó)家增強(qiáng)天然氣消費(fèi)國(guó)的話語(yǔ)權(quán)進(jìn)一步創(chuàng)造了機(jī)遇。東亞國(guó)家應(yīng)增強(qiáng)共同聲音爭(zhēng)取利于消費(fèi)國(guó)的天然氣貿(mào)易規(guī)則，并基于此在形成東亞地區(qū)天然氣定價(jià)機(jī)制方面加強(qiáng)合作。目前，中國(guó)、日本、新加坡等國(guó)均在建設(shè)自身的天然氣定價(jià)中心。天然氣定價(jià)中心的建設(shè)本質(zhì)上是發(fā)現(xiàn)形成反應(yīng)地區(qū)天然氣供需基本面的價(jià)格，以促進(jìn)天然氣的合理利用。各國(guó)并非存在絕對(duì)的天然氣定價(jià)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，東亞國(guó)家完全可以通過(guò)合作盡快促成地區(qū)的一個(gè)或多個(gè)天然氣定價(jià)中心。
三是加強(qiáng)國(guó)際能源應(yīng)急管理。這次疫情沖擊并非是意想不到的“黑天鵝”事件，歷史上曾多次發(fā)生廣泛蔓延的疫情，均對(duì)國(guó)際能源市場(chǎng)產(chǎn)生了較大沖擊。相應(yīng)的國(guó)際能源組織應(yīng)具有緊急應(yīng)對(duì)的政策手段儲(chǔ)備，比如企業(yè)緊急救助、投資刺激、產(chǎn)業(yè)鏈環(huán)節(jié)替代措施等。能源應(yīng)急管理應(yīng)成為全球能源治理能力提升的重要內(nèi)容。
作者丨國(guó)網(wǎng)能源研究院：毛吉康 侯東羊 張玉琢
評(píng)論