日前，一則“河北曲陽拘留因違規(guī)燒劣質(zhì)散煤人員”的新聞引發(fā)了熱議，將大氣污染治理和清潔取暖替代散煤再次推向公眾的視野之中。

12月8日，河北曲陽環(huán)保局微信公眾號(hào)發(fā)文通報(bào)，該縣2人違規(guī)燒劣質(zhì)散煤被行拘，32人被訓(xùn)誡，引發(fā)輿論關(guān)注。當(dāng)晚，曲陽縣政府發(fā)布“情況說明”，稱“沒有對(duì)燃用劣質(zhì)散煤人員進(jìn)行過拘留”。

這似乎是一個(gè)極端的案例。然而，多方調(diào)查顯示，因?yàn)椤吧⒚罕阋?、好燒”等原因而選擇使用的情況并不是孤例。山東省科技發(fā)展戰(zhàn)略研究所研究員、副所長(zhǎng)周勇對(duì)山東省的兩個(gè)村子2017年采暖季情況做了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)“煤改氣”的村有將近20%的農(nóng)戶因家里有老人，在“煤改氣”之后，仍然使用燃煤“補(bǔ)充取暖”。中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)對(duì)2017和2018年北方9個(gè)省市農(nóng)村地區(qū)清潔取暖的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，使用成本在山東調(diào)研的兩個(gè)村體現(xiàn)較為明顯。中國(guó)煤控課題組的調(diào)研發(fā)現(xiàn)，煤改氣、煤改電后取暖成本是散煤的三倍。

多方調(diào)查顯示，天然氣、電取暖成本較高，而如果以后沒有補(bǔ)貼，農(nóng)戶大多表示“將再使用燃煤取暖”。

按照2017年印發(fā)的《關(guān)于開展中央財(cái)政支持北方地區(qū)冬季清潔取暖試點(diǎn)工作的通知》，中央財(cái)政支持試點(diǎn)城市推進(jìn)清潔方式取暖替代散煤燃燒取暖，試點(diǎn)示范期為三年；2017年重點(diǎn)支持“2+26”個(gè)京津冀大氣污染傳輸通道城市，今年7月，張家口市和汾渭平原11個(gè)城市被納入試點(diǎn)范圍。

大多數(shù)地方政府的補(bǔ)貼規(guī)劃目前只有三年。三年之后，何去何從，尚無定論。

成本之重

“即使白天有人在家，為了節(jié)省開支，除了吃飯和睡覺的時(shí)候，大部分村民的室內(nèi)溫度保持在10度左右?！敝苡陆榻B，在他調(diào)研的“煤改氣”村莊里，單一使用天然氣采暖的農(nóng)戶中，這樣的比例達(dá)到了60.2%，而保持18度左右較舒適溫度的農(nóng)戶僅為 5.5%。

“要保持18度以上的舒適溫度，一個(gè)采暖季需要天然氣1200立方米以上?！敝苡卤硎荆欢{(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)戶平均使用天然氣663立方米?！艾F(xiàn)在的補(bǔ)貼方法是每立方米天然氣補(bǔ)貼1元，農(nóng)戶自己再出1.7元，超過1200立方米不再補(bǔ)貼，農(nóng)戶需要為每立方米支出2.7元。使用663立方米，戶均支出1127元，和以往燃煤支出的1269元差不多。但如果達(dá)到1200立方米的使用量，農(nóng)戶自己要支出2000元以上?！敝苡卤硎?。

清潔取暖超過燃煤成本太高的情況并不是孤例。在11月，中央環(huán)保督察組在山西太原“回頭看”的時(shí)候，發(fā)現(xiàn)太原市迎澤區(qū)在推動(dòng)清潔能源替代過程中，在不具備集中供熱、“煤改氣”的條件下，禁止燃煤進(jìn)入社區(qū)，而是給每戶居民發(fā)放一個(gè)電暖器，倒逼居民用電取暖，而不考慮居民是否用得起?！熬瓦@個(gè)電暖器，要是敞開用，一天就是將近50度，還只能暖和一間屋，用不起啊！”一位居民告訴督察人員。而自2016年以來，反映迎澤區(qū)康樂片區(qū)供暖問題的舉報(bào)共計(jì)309件。

周勇調(diào)研的“煤改氣”村子位于山東省淄博境內(nèi)，緊挨著縣城，并且這個(gè)縣曾經(jīng)連續(xù)七屆躋身“全國(guó)百強(qiáng)縣”，在周勇看來，是比較富裕的村子，超過三分之二的農(nóng)戶家中有人就近或者在外地打工。

依據(jù)山東省統(tǒng)計(jì)局的數(shù)據(jù)，2017年，山東省全省農(nóng)民人均可支配收入為15118元，扣除價(jià)格因素影響，實(shí)際增長(zhǎng)6.8%，城鄉(xiāng)居民收入比由上年的2.44下降為2.43。

但周勇對(duì)466戶農(nóng)戶的入戶調(diào)查顯示，他們的人均收入僅為7913.6元，為全省平均的一半。“住在村里的多是收入水平較低，年齡偏大的農(nóng)戶；年輕人多去縣城或附近城市買房子，不再住在村里?！敝苡陆忉?。他提供給記者的調(diào)查問卷顯示，采暖季時(shí)居住在村中的老年人偏多，受訪農(nóng)戶普遍年齡較大，甚至超過七八十歲。

“家中有老人的，通常選擇用天然氣部分房間定時(shí)采暖+家中老人房間煤爐24小時(shí)采暖加做飯，這部分的比例占到了18.9%。”周勇測(cè)算，再加上氣代煤每戶購置設(shè)備和改造支出多在4000~5000元，如果要達(dá)到與散煤采暖同樣的效果，用天然氣取暖的成本大約是燃煤取暖的3倍，用電取暖大約是4倍，即使是補(bǔ)貼以后，要達(dá)到同樣的采暖效果，天然氣和電取暖成本也是散煤的2~3倍。

這個(gè)測(cè)算得到了中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)的佐證。該協(xié)會(huì)聯(lián)合北京化工大學(xué)、中國(guó)爐具網(wǎng)聯(lián)合開展的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，以采暖季120天計(jì)算，山東省桓臺(tái)縣煤改氣煤改電以前，采暖支出為2220元，改后在政府補(bǔ)貼的情況下采暖支出為4146元、沒有補(bǔ)貼的情況下支出為5346元；河北省元氏縣改前采暖支出為1875元，改后在政府補(bǔ)貼的情況下采暖支出為4206元、沒有補(bǔ)貼的情況下支出為5160元。

中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)節(jié)能爐具專委會(huì)副秘書長(zhǎng)任彥波介紹，富裕農(nóng)村的承受程度高，但是條件不好的居民不敢敞開燒，一些居民到12月份都沒舍得燒，只在天氣非常寒冷的時(shí)候才打開，而且為省錢將溫度調(diào)得很低。“經(jīng)濟(jì)性是決定取暖方式和取暖效果的最重要因素?！?/span>

期望成本降低

“河北元氏縣當(dāng)?shù)赜脩羝毡檎J(rèn)為煤改氣后使用燃?xì)獗趻鞝t干凈、方便、省事，但一致認(rèn)為成本高，90%的居民認(rèn)為采暖費(fèi)不超過2000元能承受。”任彥波介紹。

中國(guó)煤控研究項(xiàng)目散煤治理課題組發(fā)布的《中國(guó)散煤綜合治理調(diào)研報(bào)告2018》(下稱“散煤報(bào)告2018”)顯示，調(diào)查用戶中約一半的居民期望的居住面積在60~120平方米之間，86%的農(nóng)村居民期望的取暖成本在2500元以下，超70%的農(nóng)村居民期望的取暖成本在2000 元以下。

這份報(bào)告由國(guó)家大氣污染防治攻關(guān)聯(lián)合中心副主任、中國(guó)工程院院士、清華大學(xué)環(huán)境學(xué)院教授賀克斌和中國(guó)煤控項(xiàng)目分析師李雪玉編寫。2013年，自然資源保護(hù)協(xié)會(huì)聯(lián)合政府智庫、科研院所和行業(yè)協(xié)會(huì)等20多家機(jī)構(gòu)聯(lián)合啟動(dòng)了“中國(guó)煤炭消費(fèi)總量控制方案和政策研究”項(xiàng)目。

“散煤報(bào)告2018”顯示，貧困地區(qū)對(duì)取暖的初始投資預(yù)期為1000元、運(yùn)行費(fèi)用預(yù)期為1000元，一般地區(qū)對(duì)兩項(xiàng)預(yù)期均為2000元，而富裕地區(qū)則對(duì)兩項(xiàng)預(yù)期都為3000元。其中，貧困地區(qū)和一般地區(qū)都期望能夠取暖的同時(shí)兼顧炊事，只有富裕地區(qū)將兩者分開。

而事實(shí)上，清潔取暖很難同時(shí)兼顧炊事。山東桓臺(tái)縣的農(nóng)村居民對(duì)中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)調(diào)查人員表示，“使用燃?xì)獗趻鞝t雖然干凈，但只能采暖，不能燒熱水，而且費(fèi)用較高?！?/span>

任彥波的老家在山西。她介紹，山西晉中地區(qū)屬于平原，以種植果樹等經(jīng)濟(jì)作物為主，果樹枝比較多，所以幾乎家家門口都堆著柴垛，為冬天采暖用。冬天的采暖就依靠一個(gè)炕把這些樹枝等放進(jìn)去帶動(dòng)他們所謂的地暖。而在臥室中取暖常用一種燒煤的土爐子，安全性、舒適性和污染排放都存在問題。

2017年底出臺(tái)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021年)》顯示，截至2016年，我國(guó)北方地區(qū)取暖使用能源以燃煤為主，燃煤取暖面積約占總?cè)∨娣e的 83%， 清潔取暖比例占總?cè)∨娣e約 34%。

中國(guó)農(nóng)村能源行業(yè)協(xié)會(huì)節(jié)能爐具專業(yè)委員會(huì)和中國(guó)爐具網(wǎng)編制的《中國(guó)采暖爐具行業(yè)發(fā)展報(bào)告2016》統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)仍有超過三分之一的用戶使用自制采暖設(shè)備。在商品化爐具用戶中，除京津冀等少數(shù)地區(qū)外，大部分地區(qū)用戶還在使用低效、劣質(zhì)采暖爐具。

“使用爐具取暖習(xí)慣了，能做飯，能燒水，燒爐子花錢少，取暖效果好?！边@是多家調(diào)研者聽到的用戶的普遍心聲。

濟(jì)南熱力集團(tuán)副總羅永煥表示，他們貸款2億美元、在濟(jì)南市商河上了項(xiàng)目，連續(xù)三年試點(diǎn)，用地源熱泵給農(nóng)村居民供暖，“但現(xiàn)在來看，費(fèi)用在一年600元錢他們才愿意用這個(gè)取暖”。

一位曾經(jīng)參加過煤改氣督導(dǎo)、已經(jīng)離職的山東省官員表示，山東省農(nóng)村居民2017年燃?xì)?、燃油、煤炭加起來，人均支?58.4元，約占總消費(fèi)支出的2.5%，四口之家一年取暖的費(fèi)用是1000多元。他認(rèn)為這是一個(gè)比較符合山東實(shí)際的消費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，而推進(jìn)清潔取暖應(yīng)該遵循“不能大幅增加居民消費(fèi)支出”的原則。

財(cái)政補(bǔ)貼壓力大

多方在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，用戶普遍擔(dān)心“補(bǔ)貼能否到位”“天然氣價(jià)會(huì)不會(huì)漲”“三年之后還有沒有補(bǔ)貼”。當(dāng)被問及如果以后沒有補(bǔ)貼了，大多數(shù)人都回答“會(huì)重新使用燃煤”。

今年7月印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》要求，2020年采暖季前，在保障能源供應(yīng)的前提下，京津冀及周邊地區(qū)、汾渭平原的平原地區(qū)基本完成生活和冬季取暖散煤替代。

按照周勇的測(cè)算，到2020年，山東省需要為1962.94萬戶農(nóng)民考慮清潔取暖或在山區(qū)的潔凈煤取暖，按照省規(guī)劃每戶2萬元的投入預(yù)算，需要3730億元投入；而僅僅是7個(gè)通道城市平原地區(qū)就有887.4萬戶，按照2020年前清潔取暖要求，需要投入1775億元。

這些數(shù)字大于山東省《關(guān)于進(jìn)一步擴(kuò)內(nèi)需補(bǔ)短板促發(fā)展的若干意見》(魯政發(fā)〔2018〕24號(hào))里提出的2020年前投入1100億元完成540萬戶清潔取暖的目標(biāo)。

周勇?lián)?，山東財(cái)政難以負(fù)擔(dān)，由煤氣公司統(tǒng)計(jì)農(nóng)村已經(jīng)氣代煤的縣區(qū)有40%的用戶并不舍得用氣采暖(采暖季大于300立方米)，因此也不可能靠未來的市場(chǎng)吸引企業(yè)投資，而農(nóng)民的收入水平很低，不足以支撐較多氣代煤的投入。

2018年一號(hào)文件《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》提出，實(shí)施農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動(dòng)計(jì)劃，以農(nóng)村垃圾、污水治理和村容村貌提升為主攻方向……推進(jìn)北方地區(qū)農(nóng)村散煤替代，有條件的地方有序推進(jìn)煤改氣、煤改電和新能源利用。

在多位專家看來，要推進(jìn)清潔取暖，更多功夫應(yīng)該放在“宜”字上。

自2016年起，推動(dòng)天然氣、電等清潔能源替代散煤的政策陸續(xù)出臺(tái)。

前環(huán)保部印發(fā)的京津冀大氣污染治理行動(dòng)方案也幾次提出推進(jìn)“煤改氣、煤改電”等清潔能源替代燃煤。

2017年底出臺(tái)的《北方地區(qū)冬季清潔取暖規(guī)劃(2017-2021年)》提出“宜氣則氣，宜電則電，盡可能利用清潔能源，加快提高清潔供暖比重，構(gòu)建綠色、節(jié)約、高效、協(xié)調(diào)、適用的北方地區(qū)清潔供暖體系。”

2018年7月印發(fā)的《打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)三年行動(dòng)計(jì)劃》中提出，“堅(jiān)持從實(shí)際出發(fā)，宜電則電、宜氣則氣、宜煤則煤、宜熱則熱，確保北方地區(qū)群眾安全取暖過冬”。

“但是在真正實(shí)施的過程中，時(shí)間緊任務(wù)重，每年的進(jìn)度和任務(wù)量是非常明確的，必須完成，所以在這個(gè)前提之下，在執(zhí)行過程當(dāng)中，就遇到很多的問題?！比螐┎ū硎尽?/span>

任彥波調(diào)研發(fā)現(xiàn)，地方政府在項(xiàng)目執(zhí)行和措施推進(jìn)的過程當(dāng)中，參照國(guó)家規(guī)劃、平原地區(qū)做法基本上是氣代煤電代煤，可選擇性很少，這跟農(nóng)村的實(shí)際情況相比，偏差比較大；而農(nóng)村的取暖情況非常復(fù)雜，不能一刀切。

“地方政府實(shí)施項(xiàng)目的時(shí)候，更多的是按照申報(bào)項(xiàng)目的要求，不敢跨出范圍去做這個(gè)事情，沒有真正做到因地制宜?！比螐┎ㄕJ(rèn)為。

“政策在不斷地完善，但是在從上到下完善變更的過程中，地方部門實(shí)施起來比較難把握?！比螐┎ū硎?，比如說提出“宜煤則煤和生物質(zhì)配套爐具清潔取暖作為過渡性或者保底性措施，這個(gè)過渡性和保底性到底如何去理解，沒有一個(gè)明確、相對(duì)穩(wěn)定持續(xù)的政策?！?/span>

天然氣管網(wǎng)建設(shè)和煤改電的電網(wǎng)改造等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，也是巨大的投入，給地方財(cái)政造成很大壓力。

“成本太高，也是制約很多地方任務(wù)下不去或采取其他相對(duì)便宜的采暖方式的一個(gè)無奈的選擇?！比螐┎ū硎?。

任彥波認(rèn)為，農(nóng)村的清潔取暖到底如何真正做到這個(gè)“宜”，國(guó)家應(yīng)該啟動(dòng)項(xiàng)目評(píng)估，從政策的配套，經(jīng)濟(jì)的可承受性，未來商業(yè)模式的可持續(xù)性，科學(xué)評(píng)價(jià)，因地施策；形成讓老百姓自主選擇的市場(chǎng)機(jī)制。