王敏:我國(guó)可再生能源發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和政策建議

發(fā)布時(shí)間: 2019-10-24   來(lái)源:北大國(guó)發(fā)院  作者:本站編輯

  題記:受相關(guān)部委和世界銀行委托,國(guó)發(fā)院副教授王敏在2016年組織聯(lián)合課題組研究如何完善我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼政策。在大量實(shí)地調(diào)研的基礎(chǔ)上,課題組在2017年4月完成近16萬(wàn)字的研究報(bào)告(含1個(gè)主報(bào)告和9個(gè)專題報(bào)告),并受到相關(guān)決策者重視。我國(guó)風(fēng)電和光伏補(bǔ)貼政策在2018年已發(fā)生重大調(diào)整,但通過(guò)該報(bào)告,我們可以更好的回顧和理解我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)以及政策調(diào)整的邏輯。本文是由王敏老師撰寫的主報(bào)告部分的3000字摘要,文末可下載主報(bào)告全文。

  關(guān)于我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電補(bǔ)貼缺口和大比例棄電問(wèn)題的研究

  報(bào)告摘要

  自2006年1月頒布《可再生能源法》以來(lái),我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電以世所罕見(jiàn)的速度迅猛發(fā)展,在取得亮眼成績(jī)的同時(shí),也面臨諸多挑戰(zhàn)。其中尤為突出的是:可再生能源發(fā)電的補(bǔ)貼資金缺口急劇膨脹;“棄風(fēng)棄光”比例不斷攀升。

  回顧歷史,審視當(dāng)下,本研究在實(shí)地調(diào)研基礎(chǔ)上提出分析和建議。我們發(fā)現(xiàn),分別始于2009年和2011年出臺(tái)的風(fēng)電和光伏發(fā)電固定上網(wǎng)電價(jià)制度,雖然在較短的時(shí)間內(nèi)迅速推動(dòng)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)的大規(guī)模發(fā)展,對(duì)我國(guó)能源綠色轉(zhuǎn)型起到關(guān)鍵性作用,但在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本大幅度下降的背景下,卻因電價(jià)調(diào)整的嚴(yán)重緩慢和滯后,導(dǎo)致補(bǔ)貼額度過(guò)高,高度激發(fā)市場(chǎng)投資意愿,催生5萬(wàn)千瓦光伏項(xiàng)目指標(biāo)“黑市”價(jià)可達(dá)2000萬(wàn)元的尋租亂象。除引發(fā)市場(chǎng)主體的投資沖動(dòng),補(bǔ)貼成本由全國(guó)電價(jià)共同分擔(dān)的政策設(shè)計(jì),也在制度層面上形成“地方請(qǐng)客、中央買單”的資源配置邏輯,觸發(fā)地方政府的投資饑渴和行政干預(yù),為我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電的發(fā)展埋下了“重建設(shè)、輕消納”的隱患。

  高額補(bǔ)貼所引爆的風(fēng)電和光伏發(fā)電投資,不但給財(cái)政補(bǔ)貼資金造成巨大壓力,也與我國(guó)原有僵化的電力體制產(chǎn)生種種摩擦和矛盾,促發(fā)罕見(jiàn)的棄風(fēng)棄光問(wèn)題。在現(xiàn)有電力體制下,電力傳輸和交易以省為界、“畫地為牢”, 跨省交易困難重重,嚴(yán)重阻礙風(fēng)電和光伏發(fā)電的外送消納。在經(jīng)濟(jì)下行、省內(nèi)工業(yè)用電需求大幅度下滑的背景下,三北地區(qū)的棄風(fēng)棄光問(wèn)題因此而首當(dāng)其沖。更深層次的問(wèn)題是,固定上網(wǎng)電價(jià)結(jié)合全額保障性收購(gòu)的政策設(shè)計(jì)雖欲以“既保價(jià)、又保量”的初衷推動(dòng)可再生能源的大規(guī)模發(fā)展,但經(jīng)濟(jì)規(guī)律表明“量”、“價(jià)”難兩全:給定固定上網(wǎng)電價(jià),只要新建裝機(jī)能獲得超額回報(bào)率,即便棄風(fēng)棄光率不斷攀升,企業(yè)也會(huì)不斷增加投資,直到項(xiàng)目收益趨向行業(yè)平均回報(bào)率。在封閉且需求有限的市場(chǎng)中,高額補(bǔ)貼成為高棄風(fēng)棄光率的最直接推手,而棄風(fēng)棄光率則替代價(jià)格成為調(diào)節(jié)市場(chǎng)供給的重要工具,且隨補(bǔ)貼強(qiáng)度水漲船高。

  近些年來(lái),我國(guó)經(jīng)濟(jì)和環(huán)境污染形勢(shì)再次發(fā)生重大變化。為此,有必要重新審視、冷靜分析當(dāng)前新形勢(shì),選擇切實(shí)可行的政策思路。我們的分析表明,在當(dāng)前的新形勢(shì)下,曾經(jīng)催生風(fēng)電和光伏發(fā)電高額補(bǔ)貼政策的歷史因素,已經(jīng)發(fā)生變化。而可再生能源發(fā)展的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明,在風(fēng)電和光伏發(fā)電成本急劇下降以及成本信息在政府和企業(yè)之間存在嚴(yán)重不對(duì)稱的背景下,上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)制度以其獨(dú)有的市場(chǎng)化配置資源的方式以及真實(shí)發(fā)現(xiàn)和還原發(fā)電成本的優(yōu)勢(shì)受到越來(lái)越多的國(guó)家的歡迎和采用。我們認(rèn)為,解決當(dāng)前風(fēng)電和光伏發(fā)電所面臨問(wèn)題,并促進(jìn)其長(zhǎng)久可持續(xù)發(fā)展,第一要還原風(fēng)電和光伏發(fā)電的商品和環(huán)境屬性,第二要讓市場(chǎng)和環(huán)境成為配置稀缺清潔能源的決定性力量。我們要擺脫以往補(bǔ)貼思維的慣性,讓補(bǔ)貼政策回歸它的環(huán)境宗旨:從減少大氣污染和二氧化碳減排的環(huán)境角度,而不是為完成某種發(fā)展目標(biāo)、某種占比的角度,制定合理的補(bǔ)貼政策。尤其要抑制為完成任務(wù)不顧實(shí)際、不惜代價(jià)、操之過(guò)急的政策傾向。

  在討論可選政策的基礎(chǔ)上,本報(bào)告提出以下建議:

 ?。ㄒ唬┰谥虚L(zhǎng)期,以開征環(huán)境稅為契機(jī)取消對(duì)新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼。我們建議,充分利用環(huán)境稅的“雙重紅利”,在降低其它稅賦、維持稅收總量大體不變的前提下,開征燃煤發(fā)電大氣污染物排放和碳排放的環(huán)境稅(或碳稅),并在對(duì)已建成的存量風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目按原有合同繼續(xù)補(bǔ)貼直至補(bǔ)貼期滿的同時(shí),適時(shí)取消新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼。

  (二)在短期,迎難而上、及時(shí)果斷調(diào)整現(xiàn)有高額補(bǔ)貼政策。我們建議在未來(lái)環(huán)境稅和碳交易市場(chǎng)都全面推行的情形下,設(shè)置一補(bǔ)貼過(guò)渡期:在此過(guò)渡期內(nèi),對(duì)新增裝機(jī)延用既有補(bǔ)貼政策框架,但需對(duì)補(bǔ)貼政策做大幅度調(diào)整;過(guò)渡期滿,取消對(duì)新增裝機(jī)的發(fā)電補(bǔ)貼,對(duì)已建成的存量風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目則按原有合同繼續(xù)補(bǔ)貼直至補(bǔ)貼期滿。但在補(bǔ)貼政策退出之前,需對(duì)補(bǔ)貼做法做如下大幅度調(diào)整:

 ?。?)努力擴(kuò)大上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo)項(xiàng)目范圍。建議在每年的全國(guó)裝機(jī)容量指標(biāo)中,劃出部分比例供在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)施上網(wǎng)電價(jià)競(jìng)標(biāo),且面向全國(guó)各省進(jìn)行統(tǒng)一競(jìng)標(biāo)。

 ?。?)對(duì)于不納入競(jìng)標(biāo)的風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目,我們建議:(a)先掛鉤各資源區(qū)上一年度平均棄風(fēng)棄光率水平,依據(jù)資源區(qū)內(nèi)平均棄風(fēng)棄光率越高、下調(diào)幅度亦越高的原則,一次性大幅度下調(diào)現(xiàn)有新建項(xiàng)目上網(wǎng)價(jià)格,以約束高棄風(fēng)棄光率省份政府和企業(yè)的投資沖動(dòng);(b)增加新建風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目標(biāo)桿上網(wǎng)電價(jià)的調(diào)整頻率,可考慮根據(jù)新增裝機(jī)規(guī)模或棄風(fēng)棄光率進(jìn)行每年一次的調(diào)整;(c)最后,在充分利用價(jià)格工具調(diào)整全國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電項(xiàng)目新增建設(shè)規(guī)模的基礎(chǔ)上,適時(shí)取消年度裝機(jī)容量計(jì)劃指標(biāo)管制。

 ?。ㄈ┗凇罢l(shuí)受益、誰(shuí)付費(fèi)”的原則以及減少電價(jià)交叉補(bǔ)貼的考慮,建議對(duì)居民用電全額征收每千瓦時(shí)1.9分的可再生能源電價(jià)附加,以應(yīng)對(duì)不斷增加的補(bǔ)貼缺口。

 ?。ㄋ模┲贫ê侠?、切實(shí)可行的最低保障利用小時(shí)數(shù),促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電參與電力市場(chǎng)交易。我們建議,先由國(guó)家能源局制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電占全省可調(diào)發(fā)電量15%的最低比例。對(duì)于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比尚未達(dá)到該最低比例的省份,由電網(wǎng)公司對(duì)省內(nèi)風(fēng)電和光伏發(fā)電進(jìn)行全額保障性收購(gòu);對(duì)于風(fēng)電和光伏發(fā)電占比超過(guò)該最低比例的省份,則可進(jìn)一步考慮,(1)比例內(nèi)的發(fā)電總量,按現(xiàn)有辦法根據(jù)風(fēng)電和光伏發(fā)電裝機(jī)容量進(jìn)行等比例分配,并以此作為制定各省風(fēng)電和光伏發(fā)電最低保障利用小時(shí)數(shù)的依據(jù);(2)比例外的風(fēng)電和光伏發(fā)電則參與市場(chǎng)交易。

 ?。ㄎ澹┘涌祀娏κ袌?chǎng)改革,釋放風(fēng)電和光伏發(fā)電的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。電力市場(chǎng)的有效運(yùn)行是發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電、消納間歇不穩(wěn)定電力的重要保障。我們建議:

 ?。?)先由中央政府協(xié)調(diào)推動(dòng),破除電力市場(chǎng)交易的省際壁壘,在更大范圍內(nèi)建立統(tǒng)一的電力交易市場(chǎng),擴(kuò)大電力平衡范圍和跨省跨區(qū)交易規(guī)模;

 ?。?)加快建立電力現(xiàn)貨交易市場(chǎng),發(fā)揮風(fēng)電和光伏發(fā)電零邊際成本的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì),以市場(chǎng)手段促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的全額消納;

 ?。?)建立調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)交易,讓風(fēng)電和光伏發(fā)電企業(yè)通過(guò)向其它電源購(gòu)買調(diào)峰調(diào)頻輔助服務(wù)來(lái)解決其間歇性和不穩(wěn)定性問(wèn)題。

 ?。┲?jǐn)慎對(duì)待非水可再生能源配額制度。在電力市場(chǎng)嚴(yán)重分割、風(fēng)電和光伏發(fā)電難以跨省消納的背景下,有關(guān)政策制定方寄希望于盡快出臺(tái)以省為單位的可再生能源配額制度,促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購(gòu)售電交易。但是,我們認(rèn)為當(dāng)前出臺(tái)非水可再生能源配額制度的條件尚不成熟。首先,可再生能源配額和上網(wǎng)電價(jià)分別代表數(shù)量控制政策和價(jià)格控制政策,兩項(xiàng)政策不能同時(shí)疊加執(zhí)行,否則市場(chǎng)無(wú)法出清。其次,只要發(fā)電權(quán)掌握在省政府手中,貿(mào)然推進(jìn)可再生能源配額制度并將完成配額的義務(wù)落在發(fā)電企業(yè)身上,未必如政策設(shè)計(jì)初衷所愿能打破省際壁壘、促進(jìn)風(fēng)電和光伏發(fā)電的跨省購(gòu)售電交易。最后,如果一定要推行非水可再生能源配額制,也應(yīng)在條件成熟地區(qū)先行先試。尤其是河北、河南、北京、天津和山東五省市,不但是我國(guó)大氣污染問(wèn)題最為嚴(yán)重地區(qū),而且在地理位置上相鄰,最有條件成為非水可再生能源配額制先行試點(diǎn)地區(qū)。

  我們認(rèn)為,在充分尊重產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律的前提下,制定穩(wěn)步務(wù)實(shí)的補(bǔ)貼政策,是實(shí)現(xiàn)風(fēng)電和光伏發(fā)電可持續(xù)發(fā)展的重要保障。隨著技術(shù)的進(jìn)步和成本的不斷降低,風(fēng)電和光伏發(fā)電最終將擺脫補(bǔ)貼、憑借成本優(yōu)勢(shì)在發(fā)電市場(chǎng)中獲得一席之位。我們相信,只要能秉持十八屆三中全會(huì)全面深化改革以來(lái)所提出的,還原能源商品屬性并讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的改革原則,并立足于發(fā)展風(fēng)電和光伏發(fā)電的環(huán)境初衷,在當(dāng)前新型經(jīng)濟(jì)和環(huán)境形勢(shì)下,實(shí)事求是,重新制定適宜的補(bǔ)貼政策、大力推進(jìn)電力市場(chǎng)化改革,我國(guó)風(fēng)電和光伏發(fā)電一定能實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展,并成為我國(guó)發(fā)電領(lǐng)域的重要組成部分。

  王敏,國(guó)發(fā)院副教授,研究領(lǐng)域包括環(huán)境與資源經(jīng)濟(jì)學(xué)、能源經(jīng)濟(jì)學(xué)、公共政策、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。

      關(guān)鍵詞: 王,敏,可再生能源

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