隨著電價機制改革的深化和獨立電力市場交易中心的完善，加上政府引導和市場監(jiān)管的跟進，再經(jīng)過8～10年的努力，規(guī)范、完善的電力市場有望基本建立。 7月20日，國家發(fā)改委、能源局聯(lián)合下發(fā)《關于有序放開發(fā)用電計劃工作的通知（征求意見稿）》（以下簡稱《征求意見稿》）。文件下發(fā)后，受到社會各界的高度關注，并被媒體解讀為電力市場化改革加速的重要信號。為此，本刊記者就《征求意見稿》的相關內(nèi)容專訪了資深電力專家、中國電機工程學會能源專委會委員陳宗法。
陳宗法認為，《征求意見稿》從總體上來說有調整、有變化，是對電改9號文和電改6個配套文件的細化?！墩髑笠庖姼濉愤M一步明確了電改的時間表和路線圖，使得電改更具操作性。在以下四方面有了新的突破：一是明確了2017年3月15日之后投產(chǎn)的煤電機組不再安排計劃電量；二是不受電壓等級限制，鼓勵引導電力用戶參與市場交易；三是加快非煤電機組參與市場交易，鼓勵納入優(yōu)先發(fā)電機組（包括大型水電、核電）積極參與市場，開展直接交易；四是適時取消目錄電價，推進電價機制改革，加強市場監(jiān)管。 而從發(fā)電行業(yè)業(yè)內(nèi)人士的角度看，《征求意見稿》并沒有太超出我們的預期，文件也沒有明確執(zhí)行范圍。由于本身處在征求各方意見的階段，其正式文件如何出臺還存在不確定性。盡管新電改推進情況復雜、困難重重，但我對市場化電改前景是充滿信心和樂觀的。正如前幾年進行的大用戶直購電改革，起步階段同樣是舉步維艱，試點幾年后才得到了行業(yè)和社會的認可。作為行業(yè)內(nèi)人士，我最主要的建議是，不要把電力企業(yè)僅僅當作被改革對象對待，應該是積極參與新電改的一個重要主體，應充分調動電力企業(yè)的積極性，充分發(fā)揮電力企業(yè)的主體意識。
電力市場化改革提速早有預期，多重因素疊加導致煤電發(fā)展過快
記者：為什么國家發(fā)改委、國家能源局在這個時候發(fā)布《關于有序放開發(fā)用電計劃工作的通知（征求意見稿）》？
陳宗法：我認為《征求意見稿》的出臺主要是以下四個方面的考慮。
一是黨的十八屆三中全會提出了全面深化改革的總體目標，但在深化改革的過程中，一些專家學者認為改革出現(xiàn)了空轉、打滑、阻滯。而電力體制改革又是國家全面深化改革的重要組成部分，中央專門派出了督查組，要求加快電力市場化改革的步伐。
二是2015年3月15日中央下發(fā)電改9號文后，電改在各地試行，電改紅利得到釋放。據(jù)國家發(fā)改委在例行新聞發(fā)布會上發(fā)布的消息，近兩年全國電價下降向全社會整體讓利1500億元，尤其是工商用戶實實在在地享受到了電改的紅利。但廣大電力用戶對改革成果仍有更大更高的訴求。
三是2015年11月26日，國家發(fā)改委出臺了電改6個配套文件。但是，配套文件仍不太具體，進入可操作階段更有必要進一步細化，進一步明確電改的路徑和時間表，使電改各項政策能夠真正落地。
四是我國電力供應普遍過剩，有的區(qū)域出現(xiàn)了絕對過剩；尤其是當前煤電過剩矛盾更加突出。希望通過加快市場化改革步伐，化解煤電過剩產(chǎn)能。
基于上述四方面的原因，國家發(fā)改委和國家能源局出臺這樣一個《征求意見稿》，目的是要增加直接交易、市場電量份額，加速電力市場化改革落地。這是深化電改關鍵性的一步。
記者：如何看待這樣一個文件？
陳宗法：《征求意見稿》發(fā)布后，媒體傳遞出的信息是電力市場化改革大大加速了，這是主流觀點。但是，作為電力業(yè)內(nèi)，尤其是發(fā)電企業(yè)，心里早有準備，并沒有太超出我們的預期。在發(fā)電企業(yè)來看，電力市場化改革是大勢所趨，這只靴子遲早是要落地的?！墩髑笠庖姼濉返某雠_，有突破、有調整、有變化，但總的來說基本符合預期。根據(jù)現(xiàn)有的電改文件精神，2016年直接交易電量占工業(yè)用電量30%、2018年工業(yè)用電全部放開，2020年商業(yè)用電全部放開。由此我們估算，2016年市場電量占比為30%左右，2018年市場電量占比為65%左右，到2020年市場電量將占到80%左右。市場電量逐年提升是必然趨勢，也在廣大發(fā)電企業(yè)的預想之中。
記者：當前,一邊是煤電發(fā)電利用小時持續(xù)下降,一邊是煤電裝機并未明顯減速,其原因是什么？
陳宗法：近幾年來,煤電裝機出現(xiàn)了反彈，我認為主要有以下五方面的因素。
一是2011年以來，電煤價格持續(xù)下滑，煤電邊際效益上升，煤電成為發(fā)電企業(yè)的盈利中心，客觀上刺激了煤電的加速發(fā)展。
二是煤電項目審批權下放地方政府后，同時加上國民經(jīng)濟增速普遍下降，地方政府為了穩(wěn)經(jīng)濟、保就業(yè)和增稅收，寄希望于多上能源電力項目，以此來拉動地方經(jīng)濟增長。
三是發(fā)展多多少少有慣性作用。發(fā)電企業(yè)雖然經(jīng)歷了電煤市場的洗禮，但是并沒有經(jīng)歷過電力市場競爭的殘酷性，電廠發(fā)電和賣電不需要考慮市場。近兩年來，電力供需普遍平衡，局部地區(qū)出現(xiàn)絕對過剩。五大發(fā)電集團關注到了電力過剩的危機，控制了發(fā)展速度，占全國的裝機比重從2010年開始連續(xù)5年出現(xiàn)了下降。但是，其他發(fā)電主體，尤其是地方能投公司、社會民營資本仍然處在快速擴張期，而政府部門對這類發(fā)電主體的調控影響力又較弱。
四是煤電清潔發(fā)展轉型成為大勢所趨，政策調控的力度層層加碼，煤電發(fā)展空間越來越小。正因為如此，發(fā)電企業(yè)希望抓住煤電發(fā)展的最后機遇期，借此搭上煤電發(fā)展的末班車，同時實施煤電超低排放、超低能耗。
五是國家沒有出臺統(tǒng)一的電力規(guī)劃，政府對五大發(fā)電集團以外的投資主體的影響力不大。近幾年來，地方及社會民營投資主體的新裝機速度并沒有減下來。
綜上所述，多重因素疊加導致了近年來煤電發(fā)展速度過快。下一步，隨著電力市場化的推進，有的區(qū)域已經(jīng)開始了電源項目招投標制的試點，煤電發(fā)展將逐步走上理性軌道。
電力市場化改革有新突破科學應對煤電機組投產(chǎn)小高峰
記者：《征求意見稿》有哪些新的突破？
陳宗法：《征求意見稿》我認為主要有以下四點突破。
第一個突破是《征求意見稿》的第六條，不再安排新投產(chǎn)機組發(fā)電計劃。對2017年3月15日后投產(chǎn)的煤電機組，各地除優(yōu)先購電對應電量安排計劃外，不再安排其他發(fā)電計劃，通過市場交易獲得的發(fā)電量不再執(zhí)行上網(wǎng)標桿電價。而9號文只是提出，鼓勵新核準的發(fā)電機組積極參與電力市場交易，其電量盡快實現(xiàn)以市場交易為主。沒有規(guī)定時間節(jié)點，也比較籠統(tǒng)。由此看出，《征求意見稿》對新投產(chǎn)煤電機組實行市場電量和市場電價的時間節(jié)點規(guī)定明確，這樣對新增發(fā)電機組的影響很大。從長遠看，實行市場電量和市場電價對控制煤電發(fā)展速度、抑制煤電發(fā)展規(guī)模具有積極意義。但是，從短期來看，反而會刺激煤電發(fā)展的速度和規(guī)模。煤電企業(yè)為了享受最后的計劃電量和上網(wǎng)標桿電價，正在建設的煤電項目有可能縮短工期，搶在2017年3月15日前投產(chǎn)，這樣就可以搭上計劃電量的末班車。近年風電項目的發(fā)展就是典型的例子。當然，也不是所有機組都能做到，合理建設工期有自身的客觀規(guī)律。這一點，必須引起各級政府的高度重視，進行科學引導和嚴格監(jiān)管；各發(fā)電企業(yè)也要吸取過去煤炭、鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩的教訓，以行業(yè)利益為重，力求做到電力供需的基本平衡。
第二個突破是不受電壓等級限制，鼓勵引導電力用戶參與市場交易。特別是引導中小用戶參與市場交易，大力發(fā)展電能服務商。之前政策規(guī)定參與市場交易的用戶電壓等級必須在110千伏以上。而允許更多的用戶進入市場交易，擴大范圍，有利于培育用電市場。如果再像近年來的做法一樣，走單邊路線，只一味放開電量市場，缺乏配套的用電市場，這樣的市場是不完整的。
第三個突破是提出加快縮減煤電機組非市場化電量，對于簽訂發(fā)電購電協(xié)議（合同）不足基準小時數(shù)的，按照基準小時數(shù)減去直接交易小時數(shù)，乘以一定系數(shù)折算，以后逐年遞減。其目的也是為增加市場化電量?！墩髑笠庖姼濉穼@點是非常明確的。電量和電價同時放開，將對發(fā)電生態(tài)產(chǎn)生根本性的影響。過去幾乎100%是計劃電量，今后是市場電量占主導，電量多少完全取決于電價水平和競爭能力。據(jù)我觀察，當前市場電價是大幅下降的，2015年市場電價比上網(wǎng)標桿電價低了9分多，2016年大約低6分多。計劃電量的標桿電價是固定的，過去發(fā)電企業(yè)的主要工作是管好設備，并根據(jù)調度指令發(fā)好電。而在市場電量和市場電價的情況下，發(fā)電企業(yè)不但要發(fā)好電，還得賣好電。
第四個突破是適時取消目錄電價，推進電價機制改革，加強市場監(jiān)管。
記者：《征求意見稿》中需要進一步明確和完善的內(nèi)容有哪些？
陳宗法：其一，電力市場化改革探索進行了多年，通過大用戶直購找到了突破口。但是，當前離建設統(tǒng)一規(guī)范的電力市場還有相當大的距離，尤其是市場交易規(guī)則還沒有很好地建立起來。地方政府熱衷于以拉郎配的方式積極推進大用戶直購，實質成了發(fā)電企業(yè)單邊降價讓利的交易，不利于建設真正意義上的電力市場。
其二，售電市場也沒有很好地培育起來。2016年以來，各地雖然成立了許多售電公司，但是真正進入交易市場售電的公司并不多。即使組建了北京、廣州兩個國家級電力交易中心，開展跨區(qū)域電力交易，但隨著電力供應過剩特征突顯，跨區(qū)送電的客觀需求下降，已開展的跨區(qū)電量交易也大多是出于政府的號召和電網(wǎng)的需要或調度。大家對培育銷售電市場的必要性重視不夠，政府在這方面的指導也不夠。新生的售電公司，尤其是其他社會資本投資的售電公司，要與電網(wǎng)企業(yè)在同一條起跑線上競爭還需要一個過程，需要相關配套政策的支持。當前推進電力市場化的關鍵是在充分調動地方政府參與電改的同時，更重要的是科學引導和嚴格監(jiān)管地方政府的電改沖動和電改行為，避免如大用戶直購一樣被淪落到發(fā)電企業(yè)單邊降價讓利的境地。
其三，市場規(guī)則如何制定很重要。地方政府和下游工商用戶希望電價越低越好，有人質疑有的地方電改方案出現(xiàn)了偏差，特別是大用戶直購電中發(fā)電企業(yè)利益受損面過大。國家發(fā)改委應該加強對地方政府的引導和監(jiān)管，積極推進電力市場建設，規(guī)范地方政府的改革行為。由政府主導的電力改革，電力企業(yè)不能只是當作被改革對象看待，應當是電力改革的重要參與者。8月25日，由送電省、受電省、發(fā)電企業(yè)、電網(wǎng)企業(yè)、交易機構、第三方機構等類別組成的廣州電力交易中心市場管委會正式成立，大家齊抓共管，對維護市場公平、公正、公開和保障市場主體合法權益具有非常積極的意義。
其四，對于發(fā)電企業(yè)來說，要以整體利益和行業(yè)利益為重。不論是央企、地方企業(yè)還是民營發(fā)電企業(yè)，不論是什么類型的發(fā)電企業(yè)，都要統(tǒng)一到維護行業(yè)可持續(xù)發(fā)展的共同利益上來。 總的來說，我對于電力市場化改革前景是樂觀的。隨著電價機制改革的深化和獨立電力市場交易中心的完善，加上政府引導和市場監(jiān)管的跟進，再經(jīng)過8~10年的努力，規(guī)范、完善的電力市場有望基本建立。 發(fā)電企業(yè)要基于“一個面向三個轉型”，積極應對電力市場化改革
記者：從計劃電量到市場電量，對發(fā)電企業(yè)產(chǎn)生哪些影響？
陳宗法：從計劃電量到市場電量，意味著發(fā)電企業(yè)必須在電力市場中跟用戶簽訂購售電協(xié)議（合同），通過競價獲取電量，其影響是非常深刻的，也是全方位的。
其一，電力項目的投資決策難度加大。過去的電源項目只要通過政府核準后，根據(jù)計劃電量和上網(wǎng)標桿電價，項目的經(jīng)濟性很好估算。而在市場電量和市場電價下，發(fā)電項目能夠賣出多少電，能夠賣多高的電價，只能通過競價，取決于當?shù)氐膮^(qū)域電力市場，具有很大的不確定性。
其二，發(fā)電企業(yè)經(jīng)濟運行分析難度加大。電量和電價隨著市場供求關系的變化而變化，市場的波動性導致電源企業(yè)經(jīng)濟運行分析更加復雜。
其三，發(fā)電企業(yè)業(yè)績考核難度加大。由于電量、電價以及項目經(jīng)濟運行分析的不確定性，使得項目的業(yè)績考核更加復雜。
從市場獲取電量和電價，使發(fā)電企業(yè)直接面對市場競爭，對發(fā)電企業(yè)的影響是根本性的，具有深刻而積極的意義。面向市場，激勵企業(yè)科學理性發(fā)展，既要考慮項目布局的科學合理性，又必須不斷提高企業(yè)的核心競爭力。只有把項目布局在電力供應相對偏緊的區(qū)域，機組運行穩(wěn)定，其經(jīng)濟技術水平高于行業(yè)平均水平，這樣的項目才有生存發(fā)展能力。2002年的電改進行的廠網(wǎng)分開，發(fā)電領域打破壟斷走向競爭，其實是多家投資主體辦電，本質上只是電源項目建設的市場化，并沒有真正實現(xiàn)電力市場化。如今實行市場電量和市場電價，真正實現(xiàn)了電力市場化，對發(fā)電企業(yè)的發(fā)展理念、經(jīng)營模式、銷售模式以及安全性提出了更高的要求。以前的安全性主要體現(xiàn)在滿足調度指令和電網(wǎng)安全，現(xiàn)在還加入了用戶需求。
記者：新形勢下，發(fā)電企業(yè)下一步如何發(fā)展？
陳宗法：面對當前的宏觀形勢和政策環(huán)境，發(fā)電企業(yè)首先要做好“一個面向，三個轉型”。
一是突出“一個面向”（面向市場）?！笆濉逼陂g，發(fā)電企業(yè)最大的挑戰(zhàn)在于電力市場化。發(fā)電企業(yè)長期受計劃體制影響，項目、電量和電價都找政府和有關部門，還未經(jīng)過電力市場競爭的洗禮，沒有感受過市場競爭的殘酷性。在全面競價時代，加之電力過剩，即使是享受優(yōu)先發(fā)電的風光電也不得不進入市場。下一步，用電大戶也將實行招投標制，誰具有價格優(yōu)勢誰就獲得用電市場份額。這樣，發(fā)電企業(yè)必須樹立價值思維，強化市場意識，從過去單一運用成長型戰(zhàn)略，改變?yōu)槌砷L型、穩(wěn)定型、收縮型戰(zhàn)略組合運用，繼續(xù)發(fā)展風光電等新能源項目，同時剝離那些效益不好、負債過高的僵尸型項目和特困企業(yè)。
目前，我們要防止編制的“十三五”電力規(guī)劃產(chǎn)能擴張過大。對企業(yè)來說，不能只顧自己加速擴張而損害行業(yè)利益，也要防止企業(yè)間的惡性競爭，要實現(xiàn)多贏。發(fā)電企業(yè)要吸取煤炭、鋼鐵產(chǎn)能嚴重過剩的經(jīng)驗教訓，建立基本平衡的電力市場。
二是實現(xiàn)“三個轉型”（清潔低碳轉型、國際化轉型、綜合能源供應商）。發(fā)電行業(yè)的前兩個轉型正在進行中。下一步要利用既有的技術、區(qū)域優(yōu)勢，積極融入國家“一帶一路”、“互聯(lián)互通”戰(zhàn)略，加快海外能源項目的投資開發(fā)和工程承包、技術服務，提高境外資產(chǎn)比重。在這個過程中，盡管有國家政策鼓勵，是發(fā)展趨勢，作為投資主體、市場主體，還是要適當控制一下投資節(jié)奏，防范走出去的風險。例如，即使是國家鼓勵的清潔能源項目，尤其是在國家風險預警的紅色、橙色區(qū)域中就不要盲目新增風電項目，企業(yè)的發(fā)展要更加理智。第三個轉型是由生產(chǎn)型發(fā)電企業(yè)向綜合能源供應商轉型，進入配售電領域，實現(xiàn)全產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展，由坐商變?yōu)樾猩?。這是發(fā)電企業(yè)最為急迫、最為根本性轉型，是一個長期的任務。要建立以市場為導向、以客戶為需求為中心的電力市場營銷理念，面向市場，面向客戶，走進用戶則，為用戶提供各項增值服務，這恰恰是我們目前發(fā)電企業(yè)的“短板”，重視不夠。因此，發(fā)電企業(yè)要大力加強電力市場營銷機構和人才隊伍建設，為用戶創(chuàng)造更多的價值，惠及客戶。
總之，“十三五”期間，系統(tǒng)性風險的大幅度增加，發(fā)電企業(yè)要“面向未來”，發(fā)展要有新理念、新突破。在市場化的背景下，發(fā)電企業(yè)身后沒有了“短缺、政府”兩座靠山，完全在市場競爭中實現(xiàn)優(yōu)勝劣汰。發(fā)電企業(yè)要以生存為本，先讓企業(yè)活下來。在發(fā)展上，則要理性發(fā)展和差異化發(fā)展，降低建設運營成本，加強對區(qū)域電源的優(yōu)化配置，聚集發(fā)配售產(chǎn)業(yè)鏈，不斷增強企業(yè)核心競爭力。還要兼顧政府要求與社會責任，努力促進清潔能源的高效利用，加強需求側管理，幫助用戶節(jié)能減排、實現(xiàn)“兩個替代”，回報社會。
