電力規(guī)劃是指導電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)，一直以來都受到各級政府部門以及電力生產(chǎn)、運行、建設、設計、設備制造、科研等各相關(guān)領(lǐng)域的重視。電力規(guī)劃有力地支撐了中國電力工業(yè)的快速發(fā)展，但在我國能源格局正在經(jīng)歷巨大變革的當下，仍有巨大的改進空間。
我國電力規(guī)劃嚴重滯后
一直以來，我國電力規(guī)劃存在嚴重滯后問題，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。
規(guī)劃管理工作嚴重滯后。1997年12月，新中國成立40多年后，電力工業(yè)部才編制和頒布第一部關(guān)于電力規(guī)劃工作的原則——《電力發(fā)展規(guī)劃編制原則》。2016年5月，國家能源局頒布了《電力規(guī)劃管理辦法》。
規(guī)劃工作成果發(fā)布嚴重滯后。近20年來，國民經(jīng)濟和社會發(fā)展5年計劃（規(guī)劃）綱要均按時發(fā)布，而電力規(guī)劃目前查到只有電力部計劃司1996年出版的《電力工業(yè)九五計劃匯編集》和國家經(jīng)貿(mào)委2001年發(fā)布的“十五”電力規(guī)劃。
規(guī)劃結(jié)果誤差偏大。我國從1949～2015年實施了12個五年計劃。從“一五”到“五五”，發(fā)電量預測年均增速都在10%以上，最高為23.3%，預測速度偏差18.9%。
從“六五”到“九五”，發(fā)電量預測年均增速調(diào)整到7%以下，除“九五”外，實際規(guī)劃增速均高于預期。偏差最大的一次在“八五”，預測年均增速6.6%，實際10.2%，相差3.6個百分點，預測速度偏差54.5%。這一時期，我國開始由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)變，電力規(guī)劃調(diào)節(jié)不靈，預測偏差過大的問題顯現(xiàn)。
“十五”期間，電力規(guī)劃預測目標嚴重偏低，發(fā)電量預測年均增速5.2%，實際為13%，偏低7.8個百分點，預測速度偏差150%。2005年全國發(fā)電量25003億千瓦時，裝機容量5.17億千瓦；而在電力工業(yè)“十五”規(guī)劃中，上述指標僅為17500億千瓦時和3.9億千瓦，裝機總量差了1.27億千瓦。由于未見正式發(fā)布“十一五”和“十二五”電力規(guī)劃，根據(jù)相關(guān)研究成果，預測2010年全國裝機容量7.54億千瓦，實際達到9.66億千瓦，裝機總?cè)萘扛叱?.1億千瓦，相當于1995年全國裝機總和?！笆濉逼陂g，電力需求增速明顯趨緩，而裝機容量在發(fā)展慣性等因素的影響下，完成了14.9億千瓦規(guī)劃目標?！笆濉逼陂g的電力發(fā)展情況，基本上是一種緊急剎車后的慣性結(jié)果，如果沒有這個急剎車，預測誤差將更大，目前全國裝機富裕情況將更加嚴重。
美國經(jīng)驗值得借鑒
為什么電力規(guī)劃長期以來預測與執(zhí)行產(chǎn)生如此大的偏差，規(guī)劃成果總不能及時發(fā)布，管理辦法長期滯后于現(xiàn)實需要？其原因可能是多方面的，但究其深層次原因，是電力規(guī)劃工作沒有跟上市場經(jīng)濟發(fā)展的步伐。市場在資源配置中起基礎性、決定性作用，但電力規(guī)劃工作的觀念、思路、管理體制、規(guī)劃工作內(nèi)容、方法等卻沒有及時加以改變和調(diào)整。
我國電力工業(yè)在總量上已經(jīng)超過美國成為世界第一，電力規(guī)劃工作如何改變以適應能源變革，目前并沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以照搬，但其他國家電力規(guī)劃的長處卻有一定的參考意義。美國電力工業(yè)總量與我國最接近，更為重要的是，美國市場經(jīng)濟比較完善，電力市場已經(jīng)建立20多年，且在能源轉(zhuǎn)型方面取得較大發(fā)展。因此，美國電力規(guī)劃工作中的做法雖不能完全照搬，但卻可以學習、參考和借鑒。
1992年美國國會制定《能源政策法》，要求放開電力輸送領(lǐng)域，標志著電力市場正式啟動。電力市場建立后，美國電力規(guī)劃工作有三大特點。
一是重視電力需求預測工作。美國能源信息署（EIA）整合石油、天然氣、煤炭和電力等各部門信息，把電力需求預測作為能源需求預測的一部分，將電力工業(yè)作為能源生產(chǎn)、運輸和消費路徑之一進行綜合規(guī)劃，規(guī)劃期長達25年。
二是電源建設由投資主體自主決策。電力市場化改革后，在哪里建、何時建、建什么類型以及是否建電源都圍繞著市場價格來決定。市場價格信號引導電源投資，發(fā)揮著傳統(tǒng)電源規(guī)劃職能。
三是電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃流程公開規(guī)范。北美電力可靠性委員會（NERC）制定發(fā)電和輸電系統(tǒng)可靠性標準，每年發(fā)布規(guī)劃期為10年的長期可靠性評估報告，協(xié)調(diào)各區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃。區(qū)域輸電網(wǎng)發(fā)展規(guī)劃則由美國獨立系統(tǒng)運行機構(gòu)（ISO）或區(qū)域電網(wǎng)組織（RTO）負責，制訂規(guī)劃編制流程與方法，經(jīng)各州的公共事業(yè)委員會（PUC）審核后公開發(fā)布。
結(jié)合國情轉(zhuǎn)變電力規(guī)劃觀念
我國電力工業(yè)的一大特點是電源中煤炭發(fā)電具有基礎性地位。據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2016年1～6月全國發(fā)電量27595億千瓦時，其中火電占比74.6%。而美國2016年4月份各資源發(fā)電量占比分別為：煤炭25%、天然氣35%、核電21%、可再生能源19%。
第二大特點是我國資源分布與經(jīng)濟發(fā)展不均衡，“北電南送”“西電東送”是規(guī)劃必須考慮的問題，而美國不存在這中情況。但中美兩國在電力規(guī)劃方面存在共同背景：一是電力市場化的改革方向；二是共同面臨能源革命的機遇和挑戰(zhàn)。無論是市場化改革還是能源轉(zhuǎn)型，美國的許多做法都值得我們借鑒。結(jié)合中國的具體情況，未來電力規(guī)劃應注意以下問題。
第一，進一步加強電力需求預測工作。一是把電力需求預測作為一項獨立的工作，與電源和電網(wǎng)規(guī)劃分開進行。電力需求預測與國民經(jīng)濟和社會發(fā)展發(fā)展密切相關(guān)，與能源需求密切相關(guān)，對人員的專業(yè)要求與電源和電網(wǎng)規(guī)劃有很大不同。二是委托專門的電力規(guī)劃研究機構(gòu)常年進行長期、中期、五年和下一年度的電力需求預測工作，每年出版下一年度的電力需求預測報告，同時修訂五年電力需求預測報告，中期和長期電力需求預測報告可每三年或五年加以修訂出版。
第二，調(diào)整電源規(guī)劃工作重點。中國電力市場化改革最主要特點是首先放開了對電源建設的嚴格管制，實行電源投資主體的多元化。電價改革和電力市場建立相對滯后，市場無法對資源配置起到調(diào)節(jié)作用，投資主體在電源已經(jīng)富裕的情況下，仍在繼續(xù)投資電源建設，以為有利可圖。然而，實際情況則是發(fā)電利用小時數(shù)持續(xù)走低，從2004年5991小時逐漸降至2015年的4329小時，預計2016年火電設備利用小時將降至4000小時左右。如果以5000小時為正常的話，那就意味著有大約有20%的火電設備沒有被利用，目前全國火電總裝機為10億千瓦，20%就是2億千瓦。
對我國而言，首先要盡快建立和完善電力市場。其次要加強全國電源規(guī)劃工作，進一步突出重點，突出總量平衡，突出跨區(qū)、跨省送電項目，突出電源結(jié)構(gòu)合理性，突出新能源、分布式電源、儲能技術(shù)等戰(zhàn)略性問題。再次要逐步弱化省一級的電源規(guī)劃，逐步向市場決定電源投資轉(zhuǎn)化。最后要委托企業(yè)或?qū)ｉT的電力規(guī)劃研究機構(gòu)進行全國電源規(guī)劃工作。
第三，進一步完善和加強電網(wǎng)規(guī)劃工作。由于電源建設中市場配置資源的決定性作用越來越強，要求我們要改變傳統(tǒng)的電網(wǎng)規(guī)劃做法。
首先要加強國家層面的電網(wǎng)規(guī)劃工作，加強中長期電網(wǎng)規(guī)劃工作，中長期電網(wǎng)規(guī)劃應包括電源規(guī)劃的內(nèi)容，將電力系統(tǒng)作為一個整體考慮，加強電力系統(tǒng)的戰(zhàn)略性問題研究。例如，未來中國電網(wǎng)的互聯(lián)格局，更高一級電壓等級的必要性，“西電東送”“北電南送”等遠距離送電的發(fā)展前景，風電、大陽能、分布式能源、儲能技術(shù)、智能電網(wǎng)、能源互聯(lián)網(wǎng)等因素可能對未來中國電網(wǎng)格局產(chǎn)生的影響，這些問題僅靠五年規(guī)劃是難以解決的。
其次，電力規(guī)劃工作必須要有足夠的預算。正如前面多次提到的，電力規(guī)劃可以委托企業(yè)或?qū)ｉT的電力規(guī)劃研究機構(gòu)進行。電力規(guī)劃工作是沒有直接經(jīng)濟效益的。EIA作為美國聯(lián)邦政府機構(gòu)，工作人員有370人，2016年國會批準的年度預算高達1.22億美元。電力規(guī)劃的最大效益的受益者是全社會，因為它是電力工業(yè)發(fā)展的綱領(lǐng)性文件。任何一個專門的電力規(guī)劃研究機構(gòu)如果沒有足夠的人員和預算作為支撐，在市場對資源配置起決定性作用的條件下，很難做好規(guī)劃工作。“規(guī)劃的節(jié)約是最大的節(jié)約，規(guī)劃的浪
費是最大的浪費”。
總而言之，為了適應能源革命和電力市場化的改革方向，電力規(guī)劃工作需要積極配合推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，系統(tǒng)扎實推進電力工業(yè)轉(zhuǎn)型和發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，對現(xiàn)有管理方式、管理體制、工作方法、工作內(nèi)容等做出大的改變。否則將難以解決中國電力工業(yè)發(fā)展的宏觀性和戰(zhàn)略性問題，也難以避免今后的電力規(guī)劃預測偏差過大或者發(fā)布不及時的狀況。
作者：
中國能建華北電力設計院有限公司副總經(jīng)理 孫壽廣
中國能建華北電力設計院有限公司高級工程師 李哲
