自2015年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步深化電力體制改革的若干意見》(中發(fā)〔2015〕9號)及其系列配套文件以來，我國新一輪電力體制改革進(jìn)入了深水區(qū)和“快車道”，在電力市場建設(shè)、電力市場化直接交易、輸配電價改革、電力交易機(jī)構(gòu)組建、電力中長期與現(xiàn)貨市場建設(shè)、增量配電網(wǎng)改革等方面取得了積極成效。尤其在電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)運(yùn)行方面，始終堅(jiān)持“小步走、不停步”的原則。目前國家級和各地方省級電力交易機(jī)構(gòu)均已完成組建并且持續(xù)推進(jìn)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行系列工作。但是，在實(shí)際推進(jìn)和落地操作層面，目前仍然存在諸多值得深思、挖掘、探索的問題。
2018年8月28日，國家發(fā)展改革委、國家能源局印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)的通知》(發(fā)改經(jīng)體〔2018〕1246號)，這是自2016年國家電網(wǎng)有限公司(原國家電網(wǎng)公司)和各省級電力公司紛紛撤銷原省級電網(wǎng)企業(yè)電力交易中心職能部門、以全資子公司方式組建成立省級電力交易中心有限公司之后，中央首次明確提出要求推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)規(guī)范化建設(shè)，實(shí)現(xiàn)電力交易機(jī)構(gòu)相對獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行。其中，電力交易機(jī)構(gòu)股份制改造是推進(jìn)相對獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行的首要任務(wù)。
2020年2月18日，國家發(fā)展改革委、國家能源局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)施意見》(發(fā)改體改〔2020〕234號)。時隔兩年，中央再次發(fā)文推進(jìn)電力交易機(jī)構(gòu)組建后的運(yùn)行工作，并且將原先所述的“相對獨(dú)立和規(guī)范運(yùn)行”調(diào)整為“獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行”。僅僅刪除了“相對”二字，但是其中的深遠(yuǎn)意義不言而喻。換言之，“獨(dú)立”不存在“相對獨(dú)立”這一模棱兩可、難以界定的電改中間產(chǎn)物的概念;允許“小步慢走”，但不允許“打折扣”。
筆者從職能定位、市場管理委員會、交易規(guī)則制定、股權(quán)多元化、人財物獨(dú)立、監(jiān)督監(jiān)管、混合所有制改革和黨建工作八個方面為切入點(diǎn)，針對目前電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的現(xiàn)狀進(jìn)行深入剖析，并對未來發(fā)展目標(biāo)提出建議。
職能定位
根據(jù)電力交易機(jī)構(gòu)組建成立之初的經(jīng)營范圍和職責(zé)定義，其負(fù)責(zé)電力交易平臺的建設(shè)、運(yùn)營和管理，負(fù)責(zé)市場主體注冊和管理，負(fù)責(zé)電力市場化交易組織，為市場主體提供公平、公正、透明和規(guī)范的電力交易服務(wù)，包括注冊服務(wù)、交易組織、出具電量結(jié)算依據(jù)等。
根據(jù)中央關(guān)于電力體制改革的有關(guān)精神，電力交易機(jī)構(gòu)不應(yīng)受制于或者聽命于市場主體中的任何一方，而應(yīng)該立足于電力市場的健康發(fā)展、服從政府主管部門的安排、接受政府部門的監(jiān)管監(jiān)督、廣泛吸納市場主體的建議。某種意義來講，電力交易機(jī)構(gòu)和證券、期貨交易所類似，都是在為全社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展服務(wù)。
建議：電網(wǎng)企業(yè)可以考慮成立屬于自己的電力交易職能部門，以便電力交易機(jī)構(gòu)能夠按照電改精神及自身定位，為市場主體提供公平、公正、公開、透明、高效和優(yōu)質(zhì)的電力交易服務(wù)。
電網(wǎng)企業(yè)作為央企，服務(wù)黨中央、保障社會民生的宗旨始終不變，為了確保政策性非市場化購電業(yè)務(wù)有序穩(wěn)定、經(jīng)營性業(yè)務(wù)公平合法參與競爭，電網(wǎng)企業(yè)可以考慮成立屬于自己的電力交易部，和現(xiàn)有發(fā)展部門、營銷部門類似，這里需要說明“電力交易部”的成立并不是“電力交易中心”的恢復(fù)，更不是電改步伐的倒退。電網(wǎng)企業(yè)的“電力交易部”之所以稱之為“部”，而不是“中心”，原因在于此時電網(wǎng)企業(yè)的“電力交易部”的職責(zé)劃分已和原電網(wǎng)企業(yè)“電力交易中心”不再相同，“電力交易部”僅負(fù)責(zé)國家政策性(如保障民生、優(yōu)先購電、電網(wǎng)企業(yè)所承擔(dān)的可再生能源消納責(zé)任權(quán)重等)基數(shù)電量交易和電網(wǎng)企業(yè)競爭性市場化購電業(yè)務(wù)(如與綜合能源、電動汽車等市場化業(yè)務(wù)相關(guān)的購電業(yè)務(wù)等)，這樣才可解決股份制改造后的電力交易機(jī)構(gòu)議事決策權(quán)力機(jī)關(guān)由原先全資子公司單一股東方(即電網(wǎng)企業(yè))轉(zhuǎn)變?yōu)槿舾晒蓶|方(電網(wǎng)企業(yè)及各市場主體等)后，可能因意見不合出現(xiàn)的決策難、推進(jìn)難、效率低等弊端。更為重要的是，如此一來才能使得電力交易機(jī)構(gòu)專心致力于電力市場建設(shè)、運(yùn)行和發(fā)展管理，才能使得電力交易機(jī)構(gòu)真正成為第三方獨(dú)立的電力市場化交易服務(wù)平臺，使電力交易機(jī)構(gòu)真正扮演電力市場運(yùn)行的“裁判員”角色，實(shí)現(xiàn)“只在起點(diǎn)發(fā)令、終點(diǎn)掐表，而不在場內(nèi)同場賽跑”。而在賽場內(nèi)競技的國家隊(duì)、省隊(duì)、體校、民間愛好者除了在訓(xùn)練背景、裝備配置上不同外，均應(yīng)享受電力市場、電力交易機(jī)構(gòu)提供的平等服務(wù)和成績判定。
市場管理委員會
根據(jù)部分省份已經(jīng)成立的市場管理委員會職責(zé)定位和運(yùn)行情況來看，其負(fù)責(zé)研究討論交易規(guī)則、協(xié)調(diào)電力市場相關(guān)事項(xiàng)，均屬于自治性議事機(jī)構(gòu)，其組成人員來自各類市場主體及第三方機(jī)構(gòu)代表。市場管理委員會的存在相當(dāng)于電力交易機(jī)構(gòu)或者是某一地區(qū)電力市場的外部獨(dú)立董事，不代表某一方利益，而是各方主體的授權(quán)新聞代言人和指定參事團(tuán)。對于電力交易機(jī)構(gòu)的獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行和整體電力市場運(yùn)行可以起到積極的監(jiān)督管理作用。
建議：盡快全面建立各地區(qū)電力市場管理委員會。不論電力交易機(jī)構(gòu)股份制改造后的股東、股權(quán)如何，只要開展了市場化交易，都有必要及時組建成立電力市場管理委員會，彌補(bǔ)電力市場缺失的“行業(yè)仲裁、新聞發(fā)言人和參事智囊團(tuán)”。同時，建立各地區(qū)電力市場管理委員會也是部分電力交易機(jī)構(gòu)股權(quán)資本多樣性不足的一劑“補(bǔ)藥”，給未當(dāng)選電力交易機(jī)構(gòu)股東的市場主體提供“共參交易、共商電改、共謀未來”的平臺、機(jī)遇和席位。
交易規(guī)則制定
在電力市場化改革起步初期，頂層設(shè)計、規(guī)則制度的不完善或許容易取得社會的原諒。但是，在各省電力市場建設(shè)過程中，出現(xiàn)的規(guī)則差異化、執(zhí)行困難等問題往往增加了市場主體參與交易、分享紅利的各類成本。
在最新發(fā)布的“234號文件”中明確省內(nèi)交易細(xì)則由能源監(jiān)管部門、地方政府主管部門組織交易機(jī)構(gòu)在國家層面制定的基本規(guī)則框架下起草，經(jīng)由市場管理委員會審議、能源監(jiān)管部門和地方政府主管部門審定后發(fā)布。“市場管理委員會審議”這一環(huán)節(jié)旨在于先期聽取各類市場主體的聲音并集體研究采納與否，而不是廣泛征求意見結(jié)果后“石沉大海”。同時，文件還明確交易機(jī)構(gòu)無權(quán)變更批準(zhǔn)實(shí)施后的規(guī)則和細(xì)則，言外之意就是電力交易機(jī)構(gòu)的通知、說明文件不應(yīng)再涉及某一地區(qū)電力市場的原則性問題，僅僅是時間節(jié)點(diǎn)、注冊公示、平臺操作、計劃申報、信息發(fā)布等實(shí)施過程的例行文件。
建議：摸石頭過河難免濕鞋，電力市場建設(shè)初期允許試錯，但是糾錯的主體不能出現(xiàn)偏差。組委會(政府主管部門)，負(fù)責(zé)賽事整體籌劃，裁判員(電力交易機(jī)構(gòu))僅發(fā)令、計時，運(yùn)動員(各市場主體)一心比賽競技。盡早成立各地區(qū)電力市場管理委員會，并且吸納具有專業(yè)背景、但不牽扯利益的科研院所、第三方非電力交易領(lǐng)域交易場所的學(xué)者人士作為顧問，以旁觀者的視角積極參與電力市場的設(shè)計、建設(shè)、修正和評估。
股權(quán)多元化
股份制改造的完成并不一定代表著獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的實(shí)現(xiàn)。股比均衡、非國有資本的引入更是實(shí)現(xiàn)市場公平、市場活力激發(fā)、體現(xiàn)多方代表性的關(guān)鍵要素。
由此看來，股權(quán)多元化僅僅是電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的一小步，后續(xù)還要依照公司法修訂完善公司章程、議事規(guī)則，建立互相制衡的法人治理結(jié)構(gòu)，打造靈活高效的管理經(jīng)營機(jī)制。
建議：股權(quán)多元化的完成最多稱之為“相對獨(dú)立”，想要實(shí)現(xiàn)真正的“獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行”，交易機(jī)構(gòu)的董事、監(jiān)事和高級管理人員均應(yīng)來自非電力市場主體的利益無關(guān)方，或者至少應(yīng)該與原股東單位不再保持勞動關(guān)系。甚至可以采取由政府委派、任命和選聘的方式來產(chǎn)生電力交易中心股份有限公司的高級管理人員。如此一來，董事長、監(jiān)事會和高級管理人員乃至全體電力交易機(jī)構(gòu)從業(yè)人員便可真正為電改負(fù)責(zé)、為政府負(fù)責(zé)、為市場負(fù)責(zé)，而不必再因心存股東方原單位的種種人事因素所牽絆。
人、財、物獨(dú)立
目前電力市場化交易并未實(shí)施收取交易手續(xù)費(fèi)政策，也就是說電力交易機(jī)構(gòu)日常運(yùn)行開支、人員薪酬福利、交易平臺無形資產(chǎn)、辦公場所固定資產(chǎn)等人、財、物均來自娘家——電網(wǎng)企業(yè)撥款，組織人事關(guān)系任免權(quán)也均屬于電網(wǎng)企業(yè)管轄范疇。
而新一輪輸配電價核定并未將電力交易服務(wù)費(fèi)從電網(wǎng)企業(yè)成本中剔除，也就是說在實(shí)現(xiàn)收取交易手續(xù)費(fèi)之前，電力交易機(jī)構(gòu)的開支成本將繼續(xù)由電網(wǎng)企業(yè)專項(xiàng)支付，而“234號文件”為此舉提供了政策依據(jù)。
建議：電力交易機(jī)構(gòu)作為電力體制改革的中間產(chǎn)物和新興服務(wù)平臺，需要在起步之初便注入新鮮血液和活力來促進(jìn)我國電力市場的建設(shè)和發(fā)展，其人、財、物的獨(dú)立具有特殊的重要意義。
一是獨(dú)立自主的選人用人。電力交易機(jī)構(gòu)原班人馬大多數(shù)來自電網(wǎng)企業(yè)原電力交易中心、調(diào)控中心、營銷部等部門及其他二級單位，幾乎都經(jīng)歷了掛職、借調(diào)，當(dāng)電力交易機(jī)構(gòu)獨(dú)立規(guī)范運(yùn)行的步伐不斷加快，相信會有相當(dāng)一部分人員將脫離電網(wǎng)企業(yè)這一廣闊的舞臺，轉(zhuǎn)而投身于電力交易事業(yè)，單一的發(fā)展路線或多或少會影響人員的積極性，因?yàn)闀x升之路顯而易見，平調(diào)之路只能是異地交流。應(yīng)當(dāng)建立起靈活暢通、利于發(fā)展的用人選人機(jī)制，并且通過市場化選聘機(jī)制引入經(jīng)濟(jì)、金融、精算、會計等其他專業(yè)的高端技術(shù)人才來彌補(bǔ)現(xiàn)有人馬只懂“電”、不懂“期貨、現(xiàn)貨”的短板。
二是財和物獨(dú)立是公司運(yùn)營的基本條件。據(jù)了解，目前仍有不少電力交易機(jī)構(gòu)尚未成立財務(wù)資產(chǎn)部，日常財務(wù)工作由綜合處兼顧或由電網(wǎng)企業(yè)代為管理。財務(wù)專業(yè)人士都明白沒有日常收入并不代表沒有財務(wù)工作，一個公司自完成工商注冊之日起便離不開財務(wù)賬目。股份制改造后，隨著辦公資產(chǎn)等事宜的明確，更需有專業(yè)、專職的財務(wù)人員負(fù)責(zé)股份有限公司的財務(wù)管理。此外，采取購買、租賃等有償方式實(shí)現(xiàn)辦公場所固定資產(chǎn)獨(dú)立合規(guī)使用，可以進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)獨(dú)立運(yùn)行。試想無償使用房東提供的屋子，免交物業(yè)費(fèi)、水電費(fèi)、綠化費(fèi)、停車費(fèi)等各種開銷，那么“住客”對于“房東”的感激之情定難以無視。電力交易平臺是電網(wǎng)企業(yè)歷時多年、投入巨資打造的全國統(tǒng)一電力市場技術(shù)平臺，其中的海量服務(wù)器、數(shù)據(jù)庫、寶貴的無形資產(chǎn)事關(guān)整個電力市場運(yùn)行的穩(wěn)定。因此建議延續(xù)現(xiàn)有的交易平臺資產(chǎn)管理、運(yùn)行和維護(hù)模式，暫不遷移、變更和重新部署，相反應(yīng)該繼續(xù)加大針對電力交易平臺的資金、技術(shù)和研發(fā)投入力度，以滿足日益擴(kuò)大的市場規(guī)模、交易品種和復(fù)雜的結(jié)算業(yè)務(wù)需求。
監(jiān)管監(jiān)督
電力交易機(jī)構(gòu)首先是依法合規(guī)注冊成立的有限公司，對于公司自身運(yùn)營情況的監(jiān)督管理其實(shí)已經(jīng)有了很成熟的制度流程、匯算清繳、年度審計、財表上報等。此部分公司自身運(yùn)營監(jiān)管不屬于在此所述的政府監(jiān)督之范疇，此處所說的行業(yè)監(jiān)管準(zhǔn)確地說是對某一地區(qū)電力市場運(yùn)行情況的監(jiān)督管理，而不是某一個電力交易中心有限公司或股份有限公司。
電力交易機(jī)構(gòu)的職責(zé)定位是負(fù)責(zé)交易平臺的建、管、運(yùn)，為市場主體提供電力交易服務(wù)。也就是說電力交易機(jī)構(gòu)作為第三方獨(dú)立的電力交易服務(wù)平臺，有責(zé)任提供公平服務(wù)，但對于電力市場的健康發(fā)展、爭議處理、違規(guī)違約等情況，電力交易機(jī)構(gòu)僅僅有責(zé)任和義務(wù)如實(shí)提供交易和結(jié)算數(shù)據(jù)、注冊信息及過程情況，最終的裁定權(quán)依然屬于政府主管部門和行業(yè)監(jiān)管部門。
建議：為了切實(shí)促進(jìn)電力市場健康發(fā)展、客觀分析電力市場運(yùn)行情況、科學(xué)研提修編整改方案，應(yīng)該在完善監(jiān)督監(jiān)管條例的同時，進(jìn)一步優(yōu)化監(jiān)督監(jiān)管隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。可由能源、金融行業(yè)監(jiān)管和第三方獨(dú)立專業(yè)機(jī)構(gòu)共同組建電力市場監(jiān)督監(jiān)管力量，融合電力、期貨、會計等相關(guān)專業(yè)，匯集政府、科研院所、第三方機(jī)構(gòu)和電力交易機(jī)構(gòu)多方共同為電力市場的建設(shè)和發(fā)展出謀劃策。對于改革步伐較快的現(xiàn)貨試點(diǎn)省份，還要及時補(bǔ)充電力調(diào)度專業(yè)力量共同為電力現(xiàn)貨市場的運(yùn)行保駕護(hù)航。
混合所有制改革
混合所有制改革的初衷是為了促使國有企業(yè)更快更好地發(fā)展，提高國資管人管事管資產(chǎn)的效率，通過吸納靈活、高效、有活力的社會資本來實(shí)現(xiàn)以“混”向“促”。結(jié)合電力交易機(jī)構(gòu)股份制改造而言，“1246號文件”明確提出“股權(quán)多元化，發(fā)電、售電、用戶及第三方機(jī)構(gòu)參股”，“234號文件”強(qiáng)調(diào)“電網(wǎng)企業(yè)持股比例降低至50%以下”。不難看出，雖然沒有明顯的混改字眼，但是其核心內(nèi)容已將混改思想融入電力交易機(jī)構(gòu)股份制改造。然而電力交易機(jī)構(gòu)雖然是公司治理結(jié)構(gòu)，但是其“不以營利為目的”的定位顯然不同于一般企業(yè)，更和國有資產(chǎn)保值增值的理念原則有所不同。
那么，電力交易機(jī)構(gòu)的股改和混改區(qū)別何在?又有著怎樣的深層次含義呢?從概念上講，“股改”肯定大于“混改”，混改向民間敞開大門。作為市場主體能夠入股電力交易機(jī)構(gòu)，即使不分紅也能獲得一席股東，筆者認(rèn)為不算賠本買賣。而作為非市場主體的企業(yè)單位，在眼前看不到利益的情況下，如果依然能夠?qū)θ牍呻娏灰讬C(jī)構(gòu)產(chǎn)生極大興趣，或許真的財大氣粗，或許真的眼光長遠(yuǎn)。可以期待，此輪電力交易機(jī)構(gòu)股改后真正引入民營資本的會有幾家?又分別是什么行業(yè)、入股動機(jī)又是什么?
建議：電力交易機(jī)構(gòu)的“股改”與電信行業(yè)的“混改”存在本質(zhì)上的不同。
首先，電信行業(yè)不像電力行業(yè)具有自然屬性壟斷，我們可以選擇不同的網(wǎng)絡(luò)運(yùn)營服務(wù)商，不少人擁有多個移動終端，而電力消費(fèi)的選擇始終保持著唯一性，這是電能屬性決定的。
其次，電信行業(yè)的國家隊(duì)明顯被高新技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)新興民企趕超，而電力行業(yè)，特別是電網(wǎng)企業(yè)、電力交易機(jī)構(gòu)不存在靠引入高新技術(shù)和互聯(lián)網(wǎng)新興民企來提升行業(yè)競爭力、激發(fā)企業(yè)生命力的迫切需求，目前還不存在電力交易機(jī)構(gòu)的同行對標(biāo)民營企業(yè)，每一個地區(qū)只有一家電力交易機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)本地區(qū)電力市場建設(shè)運(yùn)營的初始定位決定了只有“兄弟單位”，沒有“同行冤家”。
最后，電力交易機(jī)構(gòu)的“股改”是規(guī)定動作，“混改”可以算是“錦上添花”，但不可一味追求，因?yàn)楣蓶|要求回報收益是正常訴求，央企、市場主體可以為了追求話語權(quán)而不顧收益率，但是對于社會資本能否完全不顧投資回報率，僅僅為了社會形象、廣告效應(yīng)而入股電力交易機(jī)構(gòu)目前還是問號。
筆者認(rèn)為“股改”的關(guān)鍵點(diǎn)不在股權(quán)的“混”、不在姓“國”還是姓“民”，而在于能否引入對于電力市場健康發(fā)展有促進(jìn)積極作用的資本，在實(shí)現(xiàn)股權(quán)多元化的同時，考慮引入具有期貨、金融、證券、電力市場研究相關(guān)科研機(jī)構(gòu)及軟件開發(fā)等專業(yè)背景的股東，以便新進(jìn)股東能夠?qū)ΜF(xiàn)貨市場建設(shè)、電力交易金融衍生品、交易平臺功能研發(fā)等方面發(fā)揮積極的專業(yè)作用。
黨建工作
黨建工作始終是國有企業(yè)工作的重中之重。跟隨股份制改造工作步伐，合理調(diào)整電力交易機(jī)構(gòu)黨組織設(shè)立，考慮各省電力交易機(jī)構(gòu)報審上級黨組織特批成立黨委或黨總支，國家級電力交易中心升為黨組建制，形成電力交易機(jī)構(gòu)黨組織關(guān)系縱向垂直管理，并配備專職黨建工作部門和人員力量;同時吸納新進(jìn)股東推薦入選黨委班子，切實(shí)貫徹落實(shí)黨中央和上級黨組織指示精神，高效推進(jìn)建設(shè)全國統(tǒng)一的電力市場;學(xué)習(xí)借鑒新進(jìn)股東在黨建工作方面先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，準(zhǔn)確把握黨建工作和交易業(yè)務(wù)互相融合，實(shí)現(xiàn)“黨建”促“交易”、“交易”貼“黨建”的良好局面和氛圍。(本文僅代表作者個人觀點(diǎn)，不代表本刊及作者供職單位立場)
本文刊載于《中國電力企業(yè)管理》2020年06期，作者供職于首都電力交易中心有限公司
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