歐盟碳排放交易機(jī)制(Emission Trading Scheme，簡(jiǎn)稱“ETS”)已經(jīng)從第一階段(2005--2007年)過(guò)渡到了第二階段(2008—2Ol2年)。這意味著該機(jī)制邁向了成熟。換言之，ETS設(shè)計(jì)中需要考慮到的排污總量的限定、制訂排污權(quán)的價(jià)格等環(huán)節(jié)都是類似的。其中最重要的就是初始配額的分配方式，它在一定程度上決定了整個(gè)體系的效率及參與企業(yè)的獲益與損失。歐盟ETS覆蓋面廣且機(jī)制成熟，具有較大影響力，其初始配額分配方式是值得我們研究和借鑒的。
碳排放交易
歐盟ETS是針對(duì)全球氣候變化而設(shè)計(jì)的經(jīng)濟(jì)型環(huán)保政策工具。1997年l2月聯(lián)合國(guó)在El本京都召開聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》締約方第三次會(huì)議，通過(guò)了旨在限制發(fā)達(dá)國(guó)家溫室氣體排放量以抑制全球變暖的《京都議定書》，規(guī)定：全球到2012年溫室氣體排放量要在1990年的基礎(chǔ)上平均減少5.2%。歐盟承諾將二氧化碳為主的6種溫室氣體的排放量削減8%。歐盟委員會(huì)將ETS的實(shí)施分為兩個(gè)階段：第一階段為啟動(dòng)期，在“干中學(xué)”；第二階段則要發(fā)揮ETS的效用并達(dá)到《京都議定書》的減排目標(biāo)。
將二氧化碳?xì)怏w排放許可當(dāng)作商品在眾多有排放需求的企業(yè)中進(jìn)行“限額交易”(Capand Trade)是歐盟ETS的核心內(nèi)容。該機(jī)制涵蓋歐盟15個(gè)發(fā)達(dá)成員國(guó)，囊括了能源、金屬冶煉、水泥業(yè)、磚瓷制造業(yè)和造紙業(yè)等多個(gè)行業(yè)，涉及的企業(yè)達(dá)11000多個(gè)。歐盟委員會(huì)指導(dǎo)各成員國(guó)制訂“國(guó)家分配計(jì)劃”。
各國(guó)政府按現(xiàn)有排放狀況并考慮減排潛力等因素，將排放配額分給各企業(yè)。企業(yè)則須做出年終報(bào)告公布本年度的二氧化碳排放數(shù)量，超額排放將被罰款，第一階段每超一噸罰40歐元，第二階段上升到100歐元。因此，企業(yè)就要測(cè)算自己的需要從而“多賣少補(bǔ)”排放額度。甚至那些尚未涵蓋在ETS之下的公司、個(gè)人和組織也可以自由買賣排放額度。這樣的安排促成了碳排放交易市場(chǎng)，而通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)治污成本的最優(yōu)配置是歐盟建立ETS的一個(gè)重要目標(biāo)。根據(jù)歐洲環(huán)境署報(bào)告，二氧化碳排放交易每年為歐盟節(jié)省31億～39億歐元的減排成本，同時(shí)還激勵(lì)企業(yè)節(jié)能減排技術(shù)創(chuàng)新。然而在歐盟ETS看似顯著的成績(jī)背后也存在著諸多爭(zhēng)論，其初始排放配額的分配就是最具爭(zhēng)議的問(wèn)題之一。
歐盟碳排放交易初始配額分配方式
在歐盟ETS的第一階段，“國(guó)家分配計(jì)劃”是按每個(gè)企業(yè)實(shí)際二氧化碳排放狀況來(lái)規(guī)定其排放額度，而整個(gè)地區(qū)并沒有一個(gè)總的限排限度。但進(jìn)入第二階段后，歐盟ETS的減排目標(biāo)就和京都議定書》的承諾一致，即從2008—2012年，歐盟將每年減排約2億噸二氧化碳。
歐盟ETS初始配額分配方式從一開始就倍受爭(zhēng)議。在第一階段，95%初始排放配額都免費(fèi)發(fā)放給各企業(yè)，即按企業(yè)現(xiàn)實(shí)排放量(Grandfathering)發(fā)放，其余5%拍賣給后進(jìn)入ETS的企業(yè)。在第二階段，免費(fèi)配額的比例降到90%，按預(yù)先設(shè)定的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)(Benchmarking)分配，拍賣額度上升到10%，仍占很小的比例。這樣的方式受到不少人，尤其是經(jīng)濟(jì)學(xué)家的抨擊。
經(jīng)濟(jì)學(xué)家們對(duì)排放配額的初始分配，毫無(wú)例外地推舉拍賣方式，因?yàn)閺氖袌?chǎng)效率來(lái)看，拍賣是實(shí)現(xiàn)最低減排成本的最佳途徑。而企業(yè)因涉及自身利益而支持無(wú)償分配，它們認(rèn)為通過(guò)拍賣來(lái)獲得配額將導(dǎo)致成本增加，降低其國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。企業(yè)因逐利而不贊同ETS，尤其反對(duì)配額拍賣，這是無(wú)法避免的。當(dāng)一些壟斷巨頭如能源行業(yè)等反對(duì)配額拍賣方式時(shí)，歐盟委員會(huì)為了讓ETS“軟著陸”，采取了免費(fèi)配置為主，輔以拍賣的政策，這不失為一種折中的妥協(xié)方式。
拍賣配額的比例在第二階段看似有所增加(從5%上升到10%)，其實(shí)有些國(guó)家根本不需拍賣配額，因?yàn)榕馁u主要針對(duì)新企業(yè)或新項(xiàng)目使用，而現(xiàn)實(shí)中這種情況并不太多，所以只有11個(gè)國(guó)家必須用到拍賣，而每年拍賣的排放配額也只有750萬(wàn)噸，僅占總量的4%。
拍賣與無(wú)償分配之爭(zhēng)
排放配額的分配，無(wú)論是拍賣還是無(wú)償分配，利弊都是相伴而生的。歐盟ETS的優(yōu)點(diǎn)在第一階段的任務(wù)執(zhí)行中得以體現(xiàn)，同時(shí)也暴露了其缺陷。暫且不談為了將ETS順利引入的一些考慮以及政策剛性的一些因素，僅從公平性，對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響和交易成本這三方面來(lái)討論和分析拍賣與無(wú)償分配之間的利弊，可以對(duì)我國(guó)尚處于萌芽狀態(tài)的ETS提供借鑒和參考。
公平性
歐盟ETS以無(wú)償分配為主的機(jī)制是否對(duì)每個(gè)參與企業(yè)都公平？這個(gè)問(wèn)題可以從對(duì)企業(yè)的影響來(lái)看。ETS的引入使二氧化碳排放權(quán)成為產(chǎn)品邊際成本的一部分，而產(chǎn)品的價(jià)格與邊際成本密切相關(guān)，因此ETS會(huì)間接抬高產(chǎn)品的價(jià)格，影響企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，從而降低企業(yè)的利潤(rùn)。然而，ETS無(wú)償?shù)某跏挤峙浞绞?，事?shí)上卻讓那些壟斷行業(yè)因ETS獲利。
壟斷行業(yè)要借機(jī)盈利關(guān)鍵取決于兩個(gè)條件：一是能獲得足夠多的免費(fèi)排放配額；二是價(jià)格上漲后的產(chǎn)品能經(jīng)受得起激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。只要滿足這兩點(diǎn)，企業(yè)就可以輕松地從消費(fèi)者那里收回減排成本，同時(shí)還能轉(zhuǎn)讓部分免費(fèi)配額以獲取“額外利潤(rùn)”。那些大型的壟斷性行業(yè)完全能夠做到這一切，例如電力行業(yè)通過(guò)ETS盈利已是事實(shí)。據(jù)歐洲碳咨詢機(jī)構(gòu)Carbontrust的估計(jì)，第二階段的5年問(wèn)，英國(guó)的能源產(chǎn)業(yè)能得到60億～100億歐元的“額外利潤(rùn)”，甚至西班牙的能源部門也能賺到10億～30億歐元。而對(duì)于水泥、化工等行業(yè)就沒有那么好的運(yùn)氣了，因?yàn)楦?jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)不允許他們將減排成本如數(shù)轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者。另外，那些非ETS企業(yè)如某些金屬行業(yè)，他們一方面得不到免費(fèi)配額的補(bǔ)償，另一方面卻要承受諸如電價(jià)上漲帶來(lái)的成本上升。這樣一來(lái)，因ETS的分配方式而產(chǎn)生的不公平豈不是顯而易見了？
如果ETS采用拍賣配額的初始分配方式，其結(jié)果如何呢？有人認(rèn)為拍賣配額這種方式將直接增加企業(yè)的成本，隨后又被轉(zhuǎn)移到消費(fèi)者和更下游的企業(yè)頭上，其實(shí)這種認(rèn)識(shí)是片面的。無(wú)論拍賣還是免費(fèi)，只要企業(yè)在追求利潤(rùn)最大化，就會(huì)想方設(shè)法將ETS增加的成本轉(zhuǎn)移給下游企業(yè)和消費(fèi)者。另外，因?yàn)楹芏嗥髽I(yè)特別是中小企業(yè)沒有排污權(quán)交易的經(jīng)驗(yàn)，缺乏規(guī)避市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)的能力，因此降低企業(yè)在排污權(quán)市場(chǎng)上面臨的風(fēng)險(xiǎn)至關(guān)重要。如將無(wú)償分配轉(zhuǎn)變?yōu)榕馁u，可以對(duì)排污權(quán)價(jià)格起到指導(dǎo)作用，因?yàn)榕盼蹤?quán)的買賣雙方都可以參考近期的官方拍賣價(jià)格，這樣就在很大程度上避免了排污權(quán)價(jià)格的異常波動(dòng)。
無(wú)論ETS選用怎樣的初始配額分配方式，歐盟企業(yè)的短期成本和利潤(rùn)會(huì)受到一些影響，這是肯定的。但無(wú)償分配初始配額引發(fā)的不公平問(wèn)題，似乎比拍賣帶來(lái)的問(wèn)題更大一些。
對(duì)競(jìng)爭(zhēng)力的影響
歐盟ETS是一款以環(huán)保為最終目的的機(jī)制，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)歷來(lái)都是一對(duì)矛盾。不少企業(yè)把環(huán)境保護(hù)看著是戴在自己頭上的緊箍咒，然而如果沒有這道緊箍咒，逐利的企業(yè)完全可能把高速的發(fā)展建立在破壞環(huán)境的基礎(chǔ)上。在此背景下，ETS的配額初始分配方式對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響就是不可忽略的。
無(wú)償分配的方式看似更有利于企業(yè)，因?yàn)槊赓M(fèi)的配額讓企業(yè)不用擔(dān)成本的增加而降低競(jìng)爭(zhēng)力。但是通常被忽略的一個(gè)問(wèn)題是相當(dāng)多的ETS企業(yè)對(duì)內(nèi)處于壟斷地位，對(duì)外也未必會(huì)直接面臨來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)。比如能源企業(yè)，它們?cè)趪?guó)內(nèi)僅有幾個(gè)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，若因排放問(wèn)題而導(dǎo)致成本上升，大家也都會(huì)面臨同樣的壓力，而來(lái)自國(guó)外的競(jìng)爭(zhēng)則幾乎沒有。對(duì)這類壟斷寡頭，無(wú)償分配配額猶如它們的免費(fèi)午餐，而配額拍賣方式卻并不會(huì)削弱其競(jìng)爭(zhēng)力。競(jìng)爭(zhēng)力會(huì)受到影響的企業(yè)，主要是水泥、鋼鐵、有色金屬以及一些化工企業(yè)，因?yàn)樗麄円媾R來(lái)自歐盟ETS以外的國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)者。對(duì)它們來(lái)說(shuō)，免費(fèi)的配額只能算做一次性的補(bǔ)助，不能改善邊際成本。而從長(zhǎng)期來(lái)看，企業(yè)因受到ETS的激勵(lì)，加大環(huán)保技術(shù)研發(fā)力度，從而增強(qiáng)自身的“綠色競(jìng)爭(zhēng)力”，這種效果未必會(huì)輸于用無(wú)償分配的方式來(lái)幫助維持眼前的市場(chǎng)規(guī)模和地位。
交易成本
比較拍賣與免費(fèi)分配的利弊，除了效率、公平性和競(jìng)爭(zhēng)力等方面，還需考慮配額分配的交易成本，包括政府和企業(yè)的成本。按每噸20歐元計(jì)算，第一階段“國(guó)家分配計(jì)劃”每年要配置價(jià)值500億歐元的二氧化碳排放權(quán)。政府必須拿出從工業(yè)部門到每個(gè)參與企業(yè)的分配方案。由于企業(yè)要求利益最大化，政府必然會(huì)陷入與各個(gè)企業(yè)大量的協(xié)商工作中。這期間會(huì)消耗政府、企業(yè)乃至咨詢和研究部門大量精力和時(shí)間，從而直接或間接地產(chǎn)生龐大的支出。
拍賣初始配額，讓企業(yè)可以多次參與，靈活處理，同時(shí)也減少了企業(yè)向政府有關(guān)部門的游說(shuō)，在一定程度上杜絕“尋租”行為，避免腐敗問(wèn)題的產(chǎn)生。同時(shí)，拍賣還會(huì)起到穩(wěn)定排放權(quán)交易市場(chǎng)價(jià)格的作用。不過(guò)，拍賣也會(huì)使政府的管理難度增加，比較一次性的分配，拍賣的次數(shù)會(huì)更多，管理成本也會(huì)更高。因此，單從交易成本很難判斷兩種方式的優(yōu)劣。雖然從ETS制度引入方面來(lái)考慮，無(wú)償分配可能會(huì)更容易被接受，但同時(shí)也會(huì)給企業(yè)增添許多額外的“麻煩”。
對(duì)中國(guó)的啟示
歐盟ETS初始配額分配的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)對(duì)我國(guó)排污權(quán)交易機(jī)制的建立有很好的借鑒作用。他們的實(shí)踐證明無(wú)償分配配額方式雖然便于企業(yè)接受，但欠公平，因?yàn)閴艛嗥髽I(yè)通過(guò)免費(fèi)的配額可以獲得“額外利潤(rùn)”，競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)卻要承受更多的經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng)。不過(guò)，并非ETS機(jī)制本身偏向某類企業(yè)，而是企業(yè)的市場(chǎng)地位導(dǎo)致了這樣的結(jié)果。拍賣方式雖從表面上增加了企業(yè)的成本，影響了企業(yè)的競(jìng)爭(zhēng)力，但通過(guò)分析和比較，不難發(fā)現(xiàn)拍賣和無(wú)償分配對(duì)企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力的影響程度并沒有實(shí)質(zhì)性的差別。而拍賣更能維持ETS的公平性并能起到穩(wěn)定市場(chǎng)價(jià)格的積極作用，更為重要的是拍賣方式能有效抑制政府部門的“尋租”行為。我國(guó)排污權(quán)交易機(jī)制尚處于開始階段，在保證新制度順利實(shí)施的同時(shí)，還要考慮其可持續(xù)性，排污權(quán)初始配額的拍賣方式在諸多方面都優(yōu)于無(wú)償分配方式。選擇拍賣方式，對(duì)我國(guó)ETS的建立，尤其是對(duì)嘉興這樣已經(jīng)成功度過(guò)啟動(dòng)階段的區(qū)域性ETS的發(fā)展和壯大，都有重大的積極意義。
