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新冠疫情過后 發(fā)電行業(yè)如何深化改革

能源雜志發(fā)布時(shí)間:2020-03-20 10:57:11

  去年12月份,國(guó)資委下發(fā)文件《中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)方案》(下簡(jiǎn)稱《方案》),將甘肅、陜西(不含國(guó)家能源集團(tuán))、新疆、青海、寧夏5個(gè)煤電產(chǎn)能過剩、煤電企業(yè)連續(xù)虧損的區(qū)域,納入第一批中央企業(yè)煤電資源區(qū)域整合試點(diǎn)。

  所謂整合試點(diǎn),就是簡(jiǎn)單合并同類項(xiàng):由中國(guó)華能牽頭甘肅,中國(guó)大唐牽頭陜西,中國(guó)華電牽頭新疆,國(guó)家電投牽頭青海,國(guó)家能源集團(tuán)牽頭寧夏,通過區(qū)域整合優(yōu)化資源配置、淘汰落后產(chǎn)能、減少同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、緩解經(jīng)營(yíng)困難,促進(jìn)健康可持續(xù)發(fā)展。

  《方案》要求五大發(fā)電集團(tuán)在西北五省依法合規(guī)開展資產(chǎn)重組置換,以產(chǎn)權(quán)無(wú)償劃轉(zhuǎn)為主,市場(chǎng)轉(zhuǎn)讓為輔,盡量不產(chǎn)生現(xiàn)金交易,人員、負(fù)債隨資產(chǎn)一并劃轉(zhuǎn)。

  上市公司所屬煤電企業(yè),將股權(quán)上移至母公司后再劃轉(zhuǎn),也可以市場(chǎng)化方式轉(zhuǎn)讓或置換。各企業(yè)劃轉(zhuǎn)資產(chǎn)總體平衡,差異較大的在以后試點(diǎn)批次中適當(dāng)補(bǔ)償。自備電廠、一體化項(xiàng)目、省級(jí)公司可不納入整合,新建項(xiàng)目(不含即將投產(chǎn)項(xiàng)目)可暫緩納入。

  電力行業(yè),作為投資大、周期長(zhǎng)、承擔(dān)國(guó)計(jì)民生最基本需求的基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和公用事業(yè),社會(huì)對(duì)它的要求很多元,既要保證供應(yīng),又要提高質(zhì)量、降低成本,還要優(yōu)質(zhì)服務(wù);對(duì)于燃煤火電廠,沒有不行,基本負(fù)荷要靠它,系統(tǒng)調(diào)峰也主要靠它,煤炭行業(yè)生存發(fā)展也靠它;太多了也不行,電廠占地多,二氧化碳排放高,霧霾嚴(yán)重是主因、生態(tài)環(huán)境不允許。

  人員素質(zhì)低了不行,因?yàn)榧夹g(shù)含量太高、服務(wù)質(zhì)量要求高;人員素質(zhì)要想提高,行業(yè)利潤(rùn)和職工收入上不去也不行。所以,近幾十年以來(lái),從國(guó)家到行業(yè)一直在探討和實(shí)踐電力行業(yè)的改革。

  因此,任何一個(gè)部門發(fā)布有可能勞民傷財(cái)、傷筋動(dòng)骨、驚天動(dòng)地的政策時(shí),一定要認(rèn)真研究、精細(xì)推理、充分溝通、小心試點(diǎn)、謹(jǐn)慎推開。

  國(guó)資委給出如此整合的理由是:2016年以來(lái),受煤價(jià)快速上漲、煤電產(chǎn)能過剩、市場(chǎng)競(jìng)價(jià)加劇等因素疊加影響,煤電企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)陷入嚴(yán)重困難,部分企業(yè)連年虧損、資金鏈斷裂,生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)難以為繼。

  管理學(xué)上講到,一定要找出問題的根本原因,針對(duì)根本原因找出解決方案。燃煤電廠曾經(jīng)一度被各大發(fā)電集團(tuán)瘋狂追捧,跑馬圈地、大干快上,在煤價(jià)低迷的時(shí)候,也曾經(jīng)賺得盆滿缽滿。怎么轉(zhuǎn)眼之間就虧損嚴(yán)重了呢?

  發(fā)展歷程回顧

  計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代,各個(gè)產(chǎn)業(yè)的工業(yè)布局、工廠布局由國(guó)家統(tǒng)一部署,配套的電廠和電網(wǎng)建設(shè)也是在國(guó)民經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一規(guī)劃下開展電力系統(tǒng)規(guī)劃,在經(jīng)濟(jì)的統(tǒng)一計(jì)劃下,制定電力建設(shè)計(jì)劃。

  當(dāng)然,計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的普遍特征就是緊缺:缺錢、缺電,這種情形,老一代電力人深有感悟。

  電力發(fā)展的催化劑就是改革開放之后的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。上世紀(jì)九十年代的集資辦電催生了多種所有制的發(fā)電企業(yè)。2002年電力體制改革,國(guó)家電力公司分拆為兩大電網(wǎng)、五大發(fā)電,外加多地的地方能源公司,一時(shí)間,在發(fā)電集團(tuán)的擴(kuò)張沖動(dòng)和地方政府招商引資的GDP崇拜兩股力量的合力作用下,發(fā)電裝機(jī)容量快速增長(zhǎng)。

  以上一輪電力體制改革后的第一年2003年為例,全國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量為4億千瓦,GDP 13.74萬(wàn)億元,平均每千瓦支撐GDP 3.4萬(wàn)元;到2008年,發(fā)電裝機(jī)容量翻倍,7.9億千瓦,GDP 31.92萬(wàn)億元,平均每千瓦支撐GDP 4萬(wàn)元。2013年發(fā)電裝機(jī)容量躍居世界第一,達(dá)12.47億千瓦,GDP 56.9萬(wàn)億,平均每千瓦支撐GDP 4.56萬(wàn)元,多地開始呈現(xiàn)發(fā)電小時(shí)數(shù)下降趨勢(shì)。

  2013年以前,對(duì)電力項(xiàng)目的審批權(quán),還在國(guó)家能源局,當(dāng)時(shí)國(guó)家能源局預(yù)感到電力有可能出現(xiàn)局部過剩情況,所以對(duì)新上項(xiàng)目還是嚴(yán)格管控的。但是新一屆政府“一刀切”地實(shí)行“放管服”,很快將火電廠的審批權(quán)下放到省一級(jí)。

  結(jié)果,“讓自負(fù)盈虧的企業(yè)自主決策”的美好愿望落空,大批火電項(xiàng)目在省一級(jí)獲批上馬。因?yàn)槭袌?chǎng)是有限的,廠址資源是寶貴的,你不搶,就會(huì)被別人搶走,你不上,別人就會(huì)上,這種賭未來(lái)、不想輸給別人的博弈心態(tài),導(dǎo)致燃煤發(fā)電裝機(jī)容量快速上升。

  2015年新增火電生產(chǎn)能力達(dá)6023萬(wàn)千瓦,相當(dāng)于60個(gè)百萬(wàn)千瓦機(jī)組,平均每個(gè)省市自治區(qū)新增兩個(gè)百萬(wàn)千瓦大電廠。導(dǎo)致2015年燃煤電廠裝機(jī)容量9.9億千瓦,接近當(dāng)年美國(guó)總裝機(jī)容量(10.39億千瓦)。2015年,中國(guó)發(fā)電裝機(jī)容量15.07億千瓦,GDP 68.60萬(wàn)億,平均每千瓦支撐GDP 4.55萬(wàn)元,與2013年相比略有降低。

  2016年一季度燃煤電廠設(shè)備利用小時(shí)數(shù)連續(xù)20個(gè)月同比降低(只有1054小時(shí))。國(guó)家能源局意識(shí)到問題的嚴(yán)重性,連續(xù)發(fā)文約束,但是,“審批權(quán)”這個(gè)魔鬼一旦放出,很難再受約束。

  2019年,全國(guó)發(fā)電總裝機(jī)容量達(dá)驚人的20.11億千瓦,其中燃煤電廠高達(dá)11億千瓦。同期GDP 99萬(wàn)億,平均每千瓦支撐的GDP為4.92萬(wàn)元,達(dá)到了電改以來(lái)的最高值,這和第三產(chǎn)業(yè)的規(guī)模擴(kuò)大有關(guān)。

  所以,問題的根源在于,一方面,央企國(guó)企的投資體制和激勵(lì)機(jī)制導(dǎo)致的擴(kuò)張沖動(dòng),和各地政府招商引資的力度過大,低水平同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致燃煤電廠“建多了”;另一方面,資源環(huán)境約束到了極限,需要經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型,用電市場(chǎng)增長(zhǎng)緩慢。供多需少導(dǎo)致電廠發(fā)電小時(shí)數(shù)下降,利潤(rùn)降低甚至虧損也就難免了。

  央企區(qū)域整合能解決問題嗎?

  那么單純對(duì)央企進(jìn)行整合能夠解決燃煤電廠虧損的問題嗎?不能,現(xiàn)在這個(gè)“救火”措施,不僅救不了“火”,還有可能加劇“火”勢(shì)。有以下幾方面原因:

  1、五大發(fā)電的燃煤發(fā)電裝機(jī)容量合計(jì)5.2億千瓦,僅占全國(guó)燃煤電廠總裝機(jī)容量的不到50%,還有50%以上分布在其他能源央企、地方能源集團(tuán)、企業(yè)自備電廠和民營(yíng)企業(yè)那里。僅僅整合這五家電力央企是不夠的。

  2、西北地區(qū)光伏和風(fēng)電資源豐富,黃河上游還有較多的水電站,相比火電廠,水電廠還是賺錢的。風(fēng)電和光伏有政府補(bǔ)貼兜底。而燃煤電廠是純粹自負(fù)盈虧,與煤炭市場(chǎng)價(jià)格息息相關(guān)。在第二輪電改電力市場(chǎng)競(jìng)價(jià)上網(wǎng)的背景下,標(biāo)桿電價(jià)和煤電聯(lián)動(dòng)早已失靈。如果不將各種類型的電廠統(tǒng)籌考慮,還是解決不了各個(gè)市場(chǎng)主體之間爭(zhēng)奪有限的發(fā)電市場(chǎng)空間的矛盾。

  3、由于內(nèi)陸核電沒有開放、核能供熱/供暖還沒有示范工程建成,五大發(fā)電、其他非核電能源央企以及地方能源集團(tuán)的事業(yè)發(fā)展需求和投資沖動(dòng)無(wú)處釋放,只能是燃煤電廠優(yōu)先,小機(jī)組不讓干了,就上大的;純發(fā)電不讓干了,就上熱電聯(lián)供機(jī)組;有天然氣資源的,就上燃?xì)獍l(fā)電。據(jù)中電聯(lián)最新數(shù)據(jù),2019年新增發(fā)電裝機(jī)容量1.1-1.2億千瓦,其中非化石能源發(fā)電裝機(jī)容量6300萬(wàn)千瓦,其余為化石能源發(fā)電裝機(jī)容量,約5000萬(wàn)千瓦,當(dāng)然除了燃煤電廠,還包括燃?xì)怆姀S、垃圾焚燒發(fā)電。所以要用體制和政策引導(dǎo)投資走向。

  4、中國(guó)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn):省為實(shí)體是實(shí)、區(qū)域規(guī)劃是虛。省內(nèi)的能源行業(yè),如果同時(shí)存在中央企業(yè)和地方企業(yè),地方政府的支持重點(diǎn)一定是地方企業(yè)。在廠址獲取能力、項(xiàng)目推動(dòng)力度、燃料保障程度上還是有差別的。如何讓地方政府、中央企業(yè)和地方企業(yè)能夠形成共同優(yōu)化能源系統(tǒng)和發(fā)電結(jié)構(gòu)的合力至關(guān)重要,但是現(xiàn)在的辦法實(shí)現(xiàn)不了這個(gè)目標(biāo)。

  5、電力行業(yè)政出多門,導(dǎo)致電力改革進(jìn)退兩難。發(fā)改委這邊要兩頭放開、引入競(jìng)爭(zhēng),國(guó)資委這邊要合并重組、做強(qiáng)做大;一會(huì)兒要市場(chǎng)配置資源、一會(huì)兒要計(jì)劃配置資源、甚至行政主導(dǎo)資源。其實(shí),站在電網(wǎng)調(diào)度的角度看,所有的燃煤電廠地位都是平等的。此外,所有的發(fā)電廠之間除了燃料種類、能源轉(zhuǎn)化效率和碳排放數(shù)量有所差別,產(chǎn)品也都是一樣的。所以,應(yīng)該對(duì)所有的電廠統(tǒng)籌考慮改革方案,不然還是面臨多個(gè)發(fā)電市場(chǎng)主體到電網(wǎng)調(diào)度這里去爭(zhēng)取發(fā)電計(jì)劃、爭(zhēng)取更多小時(shí)數(shù)的矛盾。

  建議解決方案

  建議以西北五省為試點(diǎn),將所有發(fā)電企業(yè)的資產(chǎn)整合到一個(gè)以省為邊界的發(fā)電集團(tuán)公司中,這個(gè)省級(jí)發(fā)電集團(tuán)公司承擔(dān)資產(chǎn)運(yùn)營(yíng)職能,根據(jù)資產(chǎn)的具體數(shù)額,各個(gè)股東在發(fā)電集團(tuán)公司中占有相應(yīng)的股份。現(xiàn)有發(fā)電資產(chǎn)的股東方:中央企業(yè)、地方企業(yè)甚至民營(yíng)企業(yè)都可以發(fā)電資產(chǎn)參與入股,這樣一來(lái),混合所有制就自動(dòng)實(shí)現(xiàn)了。

  股東方根據(jù)股份多少,組建起真正管用的股東會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)。職業(yè)經(jīng)理人管理團(tuán)隊(duì)承擔(dān)起安全生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)管理的職責(zé)。多種發(fā)電能源之間肥瘦互補(bǔ)、盈虧互濟(jì),統(tǒng)一核算。每個(gè)發(fā)電廠就相當(dāng)于一個(gè)車間,專心培養(yǎng)和管理員工隊(duì)伍、維護(hù)好設(shè)備、運(yùn)營(yíng)好電廠、做好安全生產(chǎn)即可。這樣一來(lái),建立現(xiàn)代企業(yè)制度、提高公司治理水平的目的也就實(shí)現(xiàn)了。

  同時(shí),五大發(fā)電和地方能源集團(tuán)的集團(tuán)總部自動(dòng)轉(zhuǎn)化為資本管理平臺(tái),不用再關(guān)心每個(gè)電廠的設(shè)備采購(gòu)、發(fā)電計(jì)劃和人員招聘計(jì)劃了。這樣總部人數(shù)就可以大幅度精簡(jiǎn)、或組織人力資源轉(zhuǎn)型,開展政策研究、系統(tǒng)規(guī)劃、區(qū)域性維護(hù)維修服務(wù)、智慧電廠建設(shè)服務(wù)、教育培訓(xùn)、以及其他互/物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和共享經(jīng)濟(jì)時(shí)代的新業(yè)務(wù)開發(fā)工作。

  此外,如果有現(xiàn)有股東之外的民間資本愿意投資入股,正好可以以較高的溢價(jià)增資擴(kuò)股,資本運(yùn)作也就自然實(shí)現(xiàn)保值增值了。

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