PPP項(xiàng)目財(cái)政補(bǔ)貼怎么付

根據(jù)《全國PPP綜合信息平臺(tái)管理庫項(xiàng)目2021年8月報(bào)》“2014年以來，累計(jì)入庫項(xiàng)目10,112個(gè)、投資額15.9萬億元。累計(jì)開工建設(shè)項(xiàng)目4,599個(gè)、投資額7.1萬億元”，除去正在開工建設(shè)的項(xiàng)目，已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營期需要政府支付補(bǔ)貼的PPP項(xiàng)目投資額可能有上萬億規(guī)模。單個(gè)PPP項(xiàng)目每年的財(cái)政補(bǔ)貼少則幾百萬多則上億元。隨著地方PPP的財(cái)承空間接近滿負(fù)荷，每年的PPP項(xiàng)目財(cái)政支出對(duì)地方財(cái)力是一個(gè)不小的考驗(yàn)。財(cái)政補(bǔ)貼應(yīng)支付多少、什么時(shí)間點(diǎn)支付、依據(jù)什么調(diào)整？很多項(xiàng)目在PPP項(xiàng)目合同簽約后會(huì)暴露出很多未明確約定的難題，“財(cái)政補(bǔ)貼到底怎么支付”便是其中較為棘手的一個(gè)。

一、PPP項(xiàng)目合同對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼支付的約定

《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》規(guī)定：“不同PPP項(xiàng)目適合采用的付費(fèi)機(jī)制可能完全不同，一般而言，在設(shè)置項(xiàng)目付費(fèi)機(jī)制時(shí)需要遵循以下基本原則：既能夠激勵(lì)項(xiàng)目公司妥善履行其合同義務(wù)，又能夠確保在項(xiàng)目公司未履行合同義務(wù)時(shí)，政府能夠通過該付費(fèi)機(jī)制獲得有效的救濟(jì)”。《PPP項(xiàng)目合同指南（試行）》在涉及財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，主要還是強(qiáng)調(diào)要遵循合理的原則、一致性的原則。

財(cái)政補(bǔ)貼怎么支付一般在PPP項(xiàng)目合同“付費(fèi)機(jī)制”章節(jié)中進(jìn)行約定，包括財(cái)政補(bǔ)貼怎么計(jì)算、如何支付、如何調(diào)整、支付流程、違約責(zé)任等。但很多PPP項(xiàng)目對(duì)該章節(jié)的約定不細(xì)致、可操作性不強(qiáng)，使得PPP項(xiàng)目在支付財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)往往出現(xiàn)很多問題。

二、實(shí)踐中存在的問題

以下僅列舉和分析了部分筆者遇到的問題，問題大多與項(xiàng)目的特點(diǎn)、所在地、地方政策等有一定的關(guān)系。

1、具體支付時(shí)間的約定

常聽投資人問，“這個(gè)PPP項(xiàng)目，政府哪天支付補(bǔ)貼？”投資人關(guān)注的財(cái)政補(bǔ)貼支付時(shí)點(diǎn)是精確到天的或者至少是月的。但是目前，很多PPP項(xiàng)目一般都在《PPP項(xiàng)目合同》或《特許經(jīng)營協(xié)議》里做出“財(cái)政補(bǔ)貼按照季度支付”“運(yùn)營期一年末的兩個(gè)月內(nèi)”“完成績(jī)效考核后的一個(gè)月內(nèi)”等模糊約定，沒有具體到天的約定，因此政府一般都按照最晚的期限執(zhí)行。很多時(shí)候，投資人都需要在合同簽訂后與政府協(xié)商具體的付款時(shí)間和流程，包括考核、核算、部門上會(huì)、上報(bào)本級(jí)財(cái)政、本級(jí)財(cái)政審核、資金撥付、付款等等，這其中有很多流程是不可控的。新建PPP項(xiàng)目一般有建設(shè)期作為緩沖，投資人還有時(shí)間與政府協(xié)商，但對(duì)于存量項(xiàng)目來說，合同簽訂后就進(jìn)入了付款周期，而項(xiàng)目初期運(yùn)營的資金大部分依賴于財(cái)政補(bǔ)貼，財(cái)政補(bǔ)貼如果不能及時(shí)到位將對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營產(chǎn)生很大的影響。

2、財(cái)政補(bǔ)貼支付是按照自然年還是合作年

自然年是指1月1日至12月31日，合作年指合同簽訂當(dāng)日至一年后的日期。政府部門申請(qǐng)預(yù)算、安排投資計(jì)劃、對(duì)外付款等都是按照自然年計(jì)算，所以大部分地方政府支付財(cái)政補(bǔ)貼時(shí)，也按照自然年計(jì)算支付時(shí)間，這也是為了申請(qǐng)預(yù)算更加便利。由于PPP項(xiàng)目合同簽約后，項(xiàng)目運(yùn)營年的首日很難確定在1月1日，這便導(dǎo)致PPP項(xiàng)目在進(jìn)入第一個(gè)支付年的時(shí)候，政府付的錢實(shí)際是首年的一部分而不是全部。例如項(xiàng)目約定運(yùn)營期為10年，實(shí)際付款周期應(yīng)包含11個(gè)自然年，對(duì)于首年和最后一年測(cè)算財(cái)政補(bǔ)貼的基準(zhǔn)、付款的比例等需要單獨(dú)約定。另外，對(duì)于存量軌道交通項(xiàng)目，客流、車公里在合同中的約定值是與年份相關(guān)的，不像新建PPP項(xiàng)目，早一年晚一年進(jìn)入運(yùn)營期對(duì)于計(jì)算支付財(cái)政補(bǔ)貼的影響不大。如果按照自然年支付財(cái)政補(bǔ)貼的方式執(zhí)行，實(shí)際缺少一年的約定值，最后一年的約定值一般是參考上一年的約定值。按照上述方式調(diào)整的補(bǔ)貼支付實(shí)際財(cái)政總支出是擴(kuò)大的，但從總現(xiàn)值的角度去考慮是降低的。

3、調(diào)價(jià)公式如何應(yīng)用

PPP項(xiàng)目針對(duì)運(yùn)營成本變化一般會(huì)設(shè)定調(diào)價(jià)公式，根據(jù)CPI、電力費(fèi)用指數(shù)、化工原料價(jià)格指數(shù)等調(diào)整運(yùn)營服務(wù)費(fèi)。這些指數(shù)的數(shù)據(jù)來源以當(dāng)?shù)亟y(tǒng)計(jì)部門公布的統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)為準(zhǔn)，但一般當(dāng)年的統(tǒng)計(jì)年鑒多數(shù)是在下半年才公布，并且公布的是上一自然年的統(tǒng)計(jì)年鑒，上一年統(tǒng)計(jì)年鑒統(tǒng)計(jì)的又是上上年的數(shù)據(jù)，所以在獲得穩(wěn)定數(shù)據(jù)時(shí)，原計(jì)劃調(diào)整財(cái)政補(bǔ)貼的時(shí)間已經(jīng)過去至少兩年了，這兩年期間執(zhí)行的還是以前年度的物價(jià)水平，沒有按照對(duì)應(yīng)年度的指數(shù)調(diào)整計(jì)算。另外，由于下半年明確財(cái)政補(bǔ)貼的調(diào)整，可能趕不上當(dāng)年的財(cái)政補(bǔ)貼預(yù)算申請(qǐng)，這樣一來，調(diào)整結(jié)果的應(yīng)用可能延遲到下一年，這樣根據(jù)調(diào)價(jià)公式確定的財(cái)政補(bǔ)貼將延遲三年才能取得。這期間存在很多的時(shí)間成本，也會(huì)影響項(xiàng)目公司的正常運(yùn)營。

4、如何申請(qǐng)預(yù)算和支付補(bǔ)貼

針對(duì)PPP項(xiàng)目申請(qǐng)預(yù)算一般有幾種方式：按照財(cái)承報(bào)告計(jì)算的補(bǔ)貼值申請(qǐng)、按照中標(biāo)價(jià)調(diào)整補(bǔ)貼值后申請(qǐng)、按照決算值調(diào)整補(bǔ)貼值申請(qǐng)、按照上一年實(shí)際支付的補(bǔ)貼值申請(qǐng)或按照預(yù)估的補(bǔ)貼值申請(qǐng)，不同的申請(qǐng)方式可能對(duì)應(yīng)不同的支付方式。由于績(jī)效考核和各種調(diào)整機(jī)制的因素，PPP項(xiàng)目每年的補(bǔ)貼值不是一個(gè)固定數(shù)值，而是一個(gè)波動(dòng)增長(zhǎng)的數(shù)，未來PPP項(xiàng)目合作期內(nèi)都存在多退少補(bǔ)的情況。長(zhǎng)此以往，也將影響財(cái)政補(bǔ)貼支付的效率，同時(shí)影響項(xiàng)目公司的現(xiàn)金流。因此，不同補(bǔ)貼預(yù)算申請(qǐng)方式及補(bǔ)貼支付方式，對(duì)于地方財(cái)政及項(xiàng)目公司的影響非常重大。

5、“錯(cuò)期”問題如何解決

一般帶有“年份”屬性的存量PPP項(xiàng)目在實(shí)施階段拉長(zhǎng)的情況下可能發(fā)生“錯(cuò)期”問題。比如軌道交通類存量PPP項(xiàng)目，客流的約定值是根據(jù)近幾年實(shí)際數(shù)據(jù)預(yù)測(cè)的。以合作期10年的項(xiàng)目為例，如果實(shí)施方案2019年批復(fù)，客流數(shù)據(jù)應(yīng)為2020年到2029年，而合同簽約時(shí)間為2021年，實(shí)際的履約期為2021年到2030年，這樣就可能產(chǎn)生錯(cuò)期的問題。2021年在實(shí)際支付時(shí)，扣減的票務(wù)收入是按2020年的計(jì)算還是按照2021年的計(jì)算？如果按照2020年計(jì)算，與客流預(yù)測(cè)的數(shù)據(jù)不符，如果按照2021年計(jì)算，則缺少一年的約定數(shù)據(jù)。另外，如果客流增長(zhǎng)出現(xiàn)超額收益，比較的口徑是什么，是用2021年的實(shí)際客流跟2020年的比還是跟2021年的比？這些都是“錯(cuò)期”帶來的問題。

三、針對(duì)財(cái)政補(bǔ)貼支付問題的建議

根據(jù)筆者經(jīng)驗(yàn)，上述問題在PPP生命周期的不同階段都有可能存在，要妥善處理好這些問題，需要注意以下幾個(gè)方面：

1、策劃階段。根據(jù)項(xiàng)目不同的特點(diǎn)和屬性，在項(xiàng)目實(shí)施方案策劃階段、合同編制階段、合同談判階段要注重細(xì)節(jié)的打磨。對(duì)于階段內(nèi)可預(yù)測(cè)的問題應(yīng)深入分析，給出合理約定，避免出現(xiàn)“本不應(yīng)有”的問題。以調(diào)價(jià)公式為例，實(shí)際了解統(tǒng)計(jì)年鑒的人應(yīng)該知道年鑒發(fā)布的規(guī)律，應(yīng)該提早對(duì)此作出合理約定。對(duì)于階段內(nèi)不可預(yù)測(cè)但根據(jù)經(jīng)驗(yàn)有可能發(fā)生的問題，也需要考慮不同情況列示多種解決方案，以防在發(fā)生突發(fā)情況時(shí)無據(jù)可依。策劃階段需要專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)認(rèn)真負(fù)責(zé)，結(jié)合全國其他各地市PPP項(xiàng)目的實(shí)際案例進(jìn)行預(yù)測(cè)分析，方能有效減少未來因?yàn)檠a(bǔ)貼支付問題導(dǎo)致的糾紛。

2、運(yùn)營階段。在項(xiàng)目實(shí)際執(zhí)行時(shí)遇到合同未約定的問題，應(yīng)遵循公平公正、權(quán)利義務(wù)對(duì)等原則，通過友好協(xié)商的方式解決。涉及到“錢”的事，往往是比較敏感的，對(duì)于地方政府來講，退一步多出錢會(huì)使資金使用效率降低；對(duì)于社會(huì)資本來講，退一步應(yīng)得利益減少會(huì)使利潤率變低。在涉及調(diào)整的補(bǔ)貼金額達(dá)到一定數(shù)額時(shí)，可能出現(xiàn)合同雙方僵持不下的情況，影響項(xiàng)目的正常執(zhí)行。目前PPP項(xiàng)目都在推行財(cái)金〔2020〕13號(hào)文的績(jī)效管理，解決合同糾紛、規(guī)范補(bǔ)貼支付等均屬于績(jī)效管理的內(nèi)容。政府部門需要在PPP項(xiàng)目的執(zhí)行期進(jìn)行精細(xì)化的管理，必要時(shí)可委托第三方機(jī)構(gòu)協(xié)助，在預(yù)見將要或已經(jīng)發(fā)生補(bǔ)貼支付問題時(shí)，委托第三方機(jī)構(gòu)出具多種解決方案，協(xié)助與社會(huì)資本的談判，將合同履約雙方的風(fēng)險(xiǎn)降到最低，合理解決補(bǔ)貼支付問題。