2015年3月3日， 兩會第一天，國家能源局在其網(wǎng)站上公布了一份名為《國家能源局關于建立可再生能源開發(fā)利用目標引導制度的指導意見(國能新能〔2016〕54號)》的文件。文件制定了2020年各省全社會用電量中非水電可再生能源電力消納量比重指標，以及為實現(xiàn)這一目標，各省級能源主管部門、發(fā)電企業(yè)等各自應當承擔的責任與義務。尤其需要指出的是，指導意見要求到2020年，除專門的非化石能源生產(chǎn)企業(yè)外，各發(fā)電企業(yè)非水電可再生能源發(fā)電量應達到全部發(fā)電量的9%以上。這一目標可借助可再生能源電力綠色證書交易來實現(xiàn)。這一規(guī)定被業(yè)內(nèi)視作中國的“可再生能源配額制”。
這一政策的積極性毋庸置疑。首先，可再生能源配額制有望緩解日益嚴重的棄風棄光問題。指導意見以各省非水可再生能源電力消納量比重指標作為評價依據(jù)，鼓勵可再生能源電站多發(fā)電，社會多消納。其次，綠色證書交易制度有助于推動可再生能源電力早日實現(xiàn)平價上網(wǎng)?？稍偕茉窗l(fā)電企業(yè)可通過出售綠色證書獲得額外收益，用市場化的手段完成了煤電等非綠色電力對綠色電力的補貼，提升了可再生能源電力在市場上的競爭力。
國內(nèi)可再生能源市場的前景的確很好。中國政府的目標是到2020年，非化石能源占一次能源消費比重提高至15%。為滿足這一目標，盡管目前電力需求增長疲弱，政府未來一段時間還將會從政策上大力支持風電和太陽能發(fā)展。根據(jù)2016年全國能源工作會議提出的目標，要在2016年實現(xiàn)新增風電裝機 2000萬千瓦和光伏新增裝機1500萬千瓦。
近幾年中國可再生能源發(fā)展迅猛。以風電為例，前瞻產(chǎn)業(yè)研究院《2016-2021年中國風電行業(yè)市場前瞻與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報告》數(shù)據(jù)顯示：2013年新增裝機容量1609萬千瓦，同比增長24.1%;2014年新增裝機容量更是同比增長45.1%;2015年同比增長31.5%。據(jù)國際風能委員會測算，2015年全球新增風電設備裝機容量為6300萬千瓦，中國新增裝機容量占到全球的48%，為3297萬千瓦，第二名美國和第三名德國的新增風電裝機容量分別僅為860萬千瓦和600萬千瓦。
與此同時，中國可再生能源發(fā)展的收益問題凸顯。影響收益的重要因素包括上網(wǎng)電價、補貼發(fā)放和棄風棄光等。從當前情況來看，可再生能源上網(wǎng)電價應該已經(jīng)到位，補貼滯后問題也比較容易解決，主要矛盾集中在棄風和棄光。如今棄風棄光率再度高企，主要因為電力行業(yè)整體供大于求。2015年全社會用電量僅增長0.5%。2015年全國發(fā)電設備平均利用小時只有3969小時，為1978年以來最低，目前看來2016年電力需求可能依然持續(xù)疲弱，如果完成國家能源局此前定下的全年可再生能源新增裝機目標，2016年棄風棄光的問題可能更嚴重，可再生能源行業(yè)盈利將受到更嚴峻考驗。
首先，解決棄風棄光雖然有技術方面原因，但更重要矛盾轉(zhuǎn)為市場問題。因此，從電力需求的角度看問題，需要盡可能減少裝機增長，實事求是考慮電力需求增長，調(diào)低可再生能源發(fā)展目標。風電不像核電有七、八年的建設周期，等到電力需求回暖的時候再加快建設也來得及。
其次，如果政府為了完成到2020年非化石能源占一次能源消費比重15%的目標，而需要在低能源需求的背景下加快清潔能源替代，需要考慮實施更強有力的措施來解決當前棄風棄光現(xiàn)象。在低電力需求背景下，真正有可能做到比較經(jīng)濟有效地解決棄風棄光現(xiàn)象的方法，就是推行可再生能源配額制。
配額制與上網(wǎng)電價政策可作為支持可再生能源發(fā)展的兩大機制。上網(wǎng)電價通過直接定價方式使投資者獲得穩(wěn)定可預期的收益;配額制更多是需要通過市場機制引導企業(yè)以最低的成本開發(fā)可再生能源，其補償具有不確定性。上網(wǎng)電價政策一般適用于可再生能源發(fā)展的起步階段，而配額制更多適用于發(fā)展成熟的階段，甚至可以考慮上網(wǎng)電價政策與配額制政策同時使用。
配額制主要有如下幾點特點。第一，從可再生能源配額制承擔主體來看，承擔主體可以是發(fā)電企業(yè)或供電企業(yè)承擔。如果是發(fā)電企業(yè)作為承擔主體，一般采取購買可再生能源發(fā)電證書的形式，將配額制義務成本傳導至常規(guī)發(fā)電企業(yè)。目前我國正在開展的新一輪電力改革，其核心就是放開售電側(cè)市場。這就具備了供電企業(yè)作為承擔主體的基本條件。在售電側(cè)市場放開的條件下，供電企業(yè)作為承擔主體能夠采取更靈活的方式將配額義務成本通過終端銷售電價進行疏導。第二，在分配可再生能源配額指標時，需要更多考慮資源條件、地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平與該地區(qū)電網(wǎng)情況。第三，支持可再生能源發(fā)展，配額制的運作機制較靈活，主要基于電力市場化運行機制進行調(diào)節(jié)。
當然，需要認識到中國配額制的可操作性問題，這就是電力市場改革進程。由于配額制主要是基于電力市場市場化基礎上，由政府制訂配、供電企業(yè)或發(fā)電企業(yè)作為承擔主體，市場化的運作機制保證了可再生能源配額可被交易，更有利于資源配置，增強配額制的靈活性與可操作性。
