美國當?shù)貢r間1月20日，特朗普政府公布其能源政策——“美國第一能源計劃”，旗幟鮮明指出了其執(zhí)政時期的能源發(fā)展重點，并否定了奧巴馬政府的“氣候行動計劃”。這一政策不僅將深刻影響美國本土、中美合作以及世界的能源發(fā)展，也將為全球和中國應對氣候變化帶來諸多不確定因素，并在一定程度上改變全球應對氣候變化治理的格局。
“美國第一能源計劃”的核心要點
美國可能會從石油進口國轉變?yōu)槭蜕a國
特朗普政府發(fā)布的“美國第一能源計劃”的核心要點包括：能源盡量自給自足、取消“氣候行動計劃”、開發(fā)本土頁巖油氣、支持并振興清潔煤炭工業(yè)、能源發(fā)展以保護環(huán)境為優(yōu)先等內容。
第一，降低能源價格，盡量開發(fā)本土能源，減少國外石油進口。其目標是要加大美國本土原油生產，降低美國人使用能源的價格，擺脫美國對進口能源的依賴，以增進美國能源安全。在這一戰(zhàn)略目標之下，美國很可能會從石油進口國轉變?yōu)槭蜕a國，這將深刻改變全球石油市場供需，并極大削弱石油輸出國組織和俄羅斯對國際石油市場的影響。
第二，為美國能源工業(yè)松綁，取消對美國能源有害的“氣候行動計劃”。2013年6月奧巴馬政府提出的“氣候行動計劃”，旨在通過大力發(fā)展清潔能源和提高能效，降低美國源自能源生產和使用的碳污染和溫室氣體排放，并積極應對氣候變化對美國的影響，同時在國際應對氣候變化的行動中發(fā)揮領導作用。顯然，特朗普政府一要保護美國本土能源產業(yè)重點，而“氣候行動計劃”將在一定程度上約束化石燃料的開采、煤炭產業(yè)的振興;二是反對美國在應對氣候變化的國際合作中發(fā)揮領導作用，不給自身的能源發(fā)展及其所導致的碳排放增加限制性條件。
第三，繼續(xù)頁巖革命，以美國能源生產的收入重建道路、學校、橋梁和公共設施。奧巴馬政府實施加大本土頁巖油氣開發(fā)的戰(zhàn)略，頁巖油產量自2005年的9000萬桶左右，增加到2015年的17億桶左右。資源豐富、技術成熟和政策扶持到位是美國頁巖油氣生產快速增長的三大因素。而頁巖油氣商業(yè)化生產的成功，給美國創(chuàng)造了成千上萬的就業(yè)機會，促進了經濟復蘇。這非常符合特朗普政府“美國第一”的宗旨。可以預見，新政府將繼續(xù)出臺新的政策和方法，進一步推進頁巖油氣技術創(chuàng)新，降低油氣開發(fā)成本。同時，關注“民生”的特朗普政府，以能源收入進行基礎設施建設投資，也將有效刺激經濟。
第四，支持清潔煤技術，重振美國煤炭工業(yè)。美國也是煤炭消費大國，奧巴馬政府執(zhí)政期間已推出清潔煤計劃作為應對氣候變化的重要內容之一，并投入巨資用于碳捕捉與封存技術(CCS)的研究與應用,同時推進實施煤炭產業(yè)轉型升級。與歐洲“談煤色變”不同，特朗普政府否定“氣候行動計劃”無疑是為其煤炭工業(yè)的發(fā)展松綁，通過CCS技術的廣泛運用，提高能效，減少污染，大力振興煤炭相關工業(yè)，并進一步創(chuàng)造就業(yè)機會。
第五，能源政策將致力于保護環(huán)境與資源。特朗普政府推動能源發(fā)展以保護清潔的空氣和水、保護自然棲息地和自然資源為優(yōu)先，為此，發(fā)展清潔能源和提高能效是其應有之義。這說明其并沒有全盤否定 “氣候行動計劃”，該計劃的核心之一是推動清潔能源發(fā)展。當然，由于特朗普政府更加關注石油自給自足以及煤炭工業(yè)的振興，清潔能源在奧巴馬執(zhí)政時期的飛速發(fā)展態(tài)勢或將放緩。
對全球應對氣候變化行動產生消極影響
但無法改變綠色低碳發(fā)展的潮流和趨勢
“美國第一能源計劃”替代奧巴馬政府的“氣候行動計劃”，是特朗普政府“美國利益第一”“從全球事務中脫身”的具體表現(xiàn)之一，這勢必會對全球應對氣候變化行動產生消極影響。但是，氣候變化已經成為全球最嚴峻的挑戰(zhàn)之一，綠色低碳發(fā)展已成為世界發(fā)展的潮流和趨勢，各個國家都在積極轉變發(fā)展方式、調整結構來保護生活環(huán)境和應對氣候變化，美國新政府的政策無法改變這一歷史趨勢。
第一，全球應對氣候變化目標的實現(xiàn)難度加大。2016年4月22日，包括中美在內的175個國家共同簽署了《巴黎協(xié)定》，根據(jù)協(xié)定，各方將加強對氣候變化威脅的全球應對，把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2攝氏度之內，并為把升溫控制在1.5攝氏度之內而努力。各國將盡快實現(xiàn)溫室氣體排放達峰，并在本世紀下半葉實現(xiàn)溫室氣體凈零排放,協(xié)定已于2016年11月4日正式生效。特朗普政府的能源政策顯然并未將《巴黎協(xié)定》的目標作為其能源發(fā)展重點的約束，甚至鼓勵石油和煤炭工業(yè)的發(fā)展是在反其道而行?？梢钥隙ǖ氖牵还苊绹磥頃裢顺觥栋屠鑵f(xié)定》，作為全球第二大碳排放國和第三大人均碳排放國，美國并不打算為全球應對氣候變化貢獻力量，不承擔國際責任，甚至很有可能成為碳排放絕對量增加的國家，加大全球應對氣候變化目標實現(xiàn)的難度。
第二，全球應對氣候變化的消極力量增強，但影響力度有限。從歷史來看，在應對氣候變化問題上，發(fā)達國家陣營由歐盟起主導作用,以美國為代表的傘形國家一直是一股消極力量，美國、加拿大、澳大利亞等國家由于政黨更迭，氣候政策時常改變，但都沒有阻止全球共同行動的趨勢。例如，在沒有美國、加拿大等國的參與下，《京都議定書》仍然在全球氣候治理中發(fā)揮了重要作用，為后續(xù)國際氣候治理發(fā)展奠定了堅實的基礎。隨著《巴黎協(xié)定》的簽署和生效，雖然美國的態(tài)度改變增強了應對氣候變化的消極力量，但其影響力度有限，而且美國具有立法權的州級應對氣候變化政策和行動依然還會持續(xù)，如以加州為首的西部各州的共同行動。
第三，氣候融資將受到一定程度影響。在資金支持方面，在2020年以后發(fā)達國家向發(fā)展中國家每年至少動員1000億美元的資金支持，幫助后者減緩和適應氣候變化。在氣候資金方面，美國的消極態(tài)度必然會影響資金的供給，甚至會影響其他發(fā)達國家的資金供給行為。但發(fā)達國家向發(fā)展中國家持續(xù)提供資金支持以幫助其應對氣候變化這一行動方向不可逆轉。2016年發(fā)達國家公布的《1000億美金路線圖》中，美國政府承諾到2020年適應贈款年額度增加4億美金，這一承諾很難由特朗普政府來履行，但從資金數(shù)額上看，不會對資金供給造成實質的影響。
第四，全球應對氣候變化治理格局將進一步改變。一直以來，全球應對氣候變化形成了以歐盟、傘形集團、基礎四國為首的三大陣營，歐盟是全球應對氣候變化行動的引領，當前受到歐盟經濟狀況不佳、“英國脫歐”事件以及其他潛在的風險事件的影響。傘形集團以美國為首，特朗普政府反對美國在國際應對氣候變化的行動中發(fā)揮領導作用，包括與其他國家的雙邊合作，以及在國際機構和平臺上的多邊磋商及合作。美國在氣候變化政策上的倒退，將對未來全球應對氣候變化的國際合作增加更多變數(shù)和阻力。相比之下，基礎四國在全球氣候變化治理中的重要性將大大增強，尤其是中國政府態(tài)度明確，堅持應對氣候變化目標不變，給全球應對氣候變化行動增強了信心。
對中國的影響和中國的應對策略
把握機遇，謹防貿易保護主義
特朗普能源政策會對中國的能源發(fā)展、中美合作以及全球應對氣候變化治理產生積極和消極影響，中國要充分認識到特朗普政府各項政策以“美國利益第一”“創(chuàng)造更多就業(yè)”、“減少國際責任”的精髓，充分利用其能源政策給中國帶來的機遇，謹防貿易保護主義，及時應對美國可能針對中國采取的措施。
第一，把握中美能源合作發(fā)展機遇，增強國家能源安全。由于中國是世界最大原油消費國和進口國之一，美國增加頁巖油開發(fā)并減少原油進口的戰(zhàn)略，會進一步加大國際原油價格長期下行壓力，有利于中國降低原油進口成本，增加國家石油儲備，增進國家能源安全。此外，中美兩國均為煤炭消費大國，美國政府對清潔煤技術的大力支持有望為中美兩國在既有基礎上進一步深化清潔煤合作帶來有利機遇。
第二，避免清潔能源投資增速放緩，促進相關技術創(chuàng)新。目前中美兩國分別位列全球清潔能源研發(fā)投資第一、第二位，是全球清潔能源產業(yè)投資第一、第二大國家。盡管特朗普政府沒有明確否定對清潔能源發(fā)展的支持，受取消“氣候行動計劃”的影響，油氣價格將長期低位運行，清潔能源沒有成本優(yōu)勢，將可能延阻清潔能源取代煤炭、石油等化石能源的進程，直接影響投資者對清潔能源領域的投資判斷。為此，我國應加快清潔能源技術的研發(fā)創(chuàng)新，促進清潔能源成本的進一步下降，增強價格競爭力。另外，加強跨省跨區(qū)輸電網絡建設，為清潔能源提供更大的消納市場。
第三，應對新型復雜的能源地緣形勢，加強“一帶一路”能源合作。值得關注的是，特朗普政府首次提出將與海灣國家建立積極的能源關系，作為美國反恐戰(zhàn)略的一部分。美國將能源關系作為地緣政治工具，意味著最大的原油消費國和進口國之一的中國未來面臨的能源地緣形勢會進一步復雜化。中國應在“一帶一路”倡議指導下，抓住美國能源政策改變的時機，加強與“一帶一路”沿線國家在能源領域的合作，加大從這些國家進口油氣的力度，滿足國內的能源需求。同時，這些國家有發(fā)展核電、風電、水電、太陽能發(fā)電等的需求，我國也可以增加對這些領域的投資和參與，進一步增強國家能源安全。
第四，謹防中美清潔能源貿易摩擦升級，積極采取反制應對措施。當前，中國已經成為世界最大的可再生能源生產國和消費國，是世界最大的風能、太陽能以及水電市場。在奧巴馬政府時期，美國政府全方位幫助美國企業(yè)拓展中國的清潔能源市場。但卻通過反傾銷反補貼調查等措施限制中國相關產品和服務進入美國市場，為了給美國創(chuàng)造更多的就業(yè)機會，特朗普政府有可能會進一步加大對本土清潔能源企業(yè)的保護和支持力度，甚至對來自中國的進口產品收取高關稅，未來中美兩國在清潔能源產品貿易領域有摩擦升級的可能。對此，中國一方面要采取反制措施，另一方面要積極開拓其他國家的市場，并刺激內需。
第五，把握全球氣候變化治理主動權，積極部署國際合作。中國應繼續(xù)堅持和倡導《巴黎協(xié)定》，這樣既可以增加中國的國際影響力，占領道德制高點，發(fā)展和強化合作伙伴，又可以推進國內的能源結構轉型和環(huán)境保護。同時，隨著美國成為氣候變化問題的眾矢之的，將緩解中國的減排壓力。中國在氣候變化行動方面，要保持積極的態(tài)度，但不急于進行實質性的國際投入，需適應國際形勢，做最有利于中國發(fā)展的部署。
第六，開拓氣候資金供給渠道，推進氣候融資全球合作。特朗普政府對“氣候變化行動”的否定會導致國際氣候資金流入的減少，對此我國應做好準備，開拓和增加國際氣候資金的供給渠道，并加強和完善國內氣候資金的供給。中國綠色金融的蓬勃發(fā)展就為氣候融資提供了良好的途徑和借鑒，并為氣候融資全球合作提供了很好的切入點。此外，中國還應加大南南合作的力度及宣傳，推動在落后發(fā)展中國家的減緩和適應投資，加大能源建設支持力度。
