“壓覆”礦產資源是個嚴格的法律概念，但法律法規(guī)并沒對“壓覆”進行定義。進行風電項目建設，如涉及“壓覆”礦產，究竟應辦理哪些合規(guī)手續(xù)；對于可以不作“壓覆”處理的，是否僅需與礦權人簽署“準壓協(xié)議”？是否還需要開具不壓覆礦產證明？今天，我們通過一則案例為您分析其中的合規(guī)要點。
來源：陽光時代法律觀察
作者：葛志堅 王佳玉 王曉婕
01、“壓覆”礦產概念及認定
原國土資源部《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產資源審批管理工作的通知》（國土資發(fā)〔2010〕137號）（以下簡稱“137號文件”）的規(guī)定是最接近概念的表述：“凡建設項目實施后，導致其壓覆區(qū)內已查明的重要礦產資源不能開發(fā)利用的，都應按本通知規(guī)定報批”、“建設項目壓覆區(qū)與勘查區(qū)塊范圍或礦區(qū)范圍重疊但不影響礦產資源正?？辈殚_采的，不作壓覆處理”。
可見，法律意義上的“壓覆”不僅是項目與礦區(qū)范圍物理上的重疊，而是達到了導致重要礦產資源“不能開發(fā)利用”的程度。至于如何認定，上述規(guī)定并未予以明確。實踐中，為了貫徹落實國土資源部的上述規(guī)定，各地結合當?shù)貙嶋H情況出臺了相應的配套規(guī)定。
以河南省為例，《關于進一步加強建設項目壓覆重要礦產資源管理工作的通知》（豫政辦〔2013〕101號）等文件對“不作壓覆處理”規(guī)定了：1、是否影響礦產資源正?？辈殚_采的論證報告；2、省地質勘查項目管理辦公室審查；3、礦業(yè)權人和項目單位簽字認可等程序。
此外，自然資源部已經于2019年5月明令取消了未壓覆礦產的證明文件，許多地方行政主管部門也不再出具“不作壓覆處理”的證明；許多合作協(xié)議中約定以某證明文件作為付款節(jié)點的安排，也失去了參考基準。
02、案情簡介
收購方TB公司與轉讓方簽署《合作協(xié)議》，約定由TB公司收購轉讓方持有的100%目標公司股權。轉讓方負責辦理目標公司持有的20兆瓦舞鋼分散式風電項目（以下簡稱：“本項目”）全部前期手續(xù)，包括核準、用地預審、環(huán)評、地災以及“無壓覆礦產證明、壓覆礦產資源免責協(xié)議”等14項手續(xù)，并約定由收購方向轉讓方按照0.45元／瓦支付前期手續(xù)服務費；其中，辦理無壓覆礦產證明、壓覆礦產資源免責協(xié)議并經轉讓方審核移交確認后，轉讓方支付服務費的20%。
2018年9月4日，轉讓方向TB公司移交了前期手續(xù)批文、辦理了目標公司控制權的移交工作（公章、印鑒等），其中包含了礦權人簽署的免責協(xié)議。
2019年8月29日，目標公司將《某分散式風電項目擬壓覆礦產資源儲量核實評估報告》提請河南省礦產資源儲量評審中心評審。經評審，主審專家認為本項目擬征地范圍與礦業(yè)權形成事實壓覆；雖然簽訂了免責協(xié)議，但不能完全消除安全隱患，故退回報告。因壓覆礦手續(xù)未能辦理，本項目停滯未能建設。
后轉讓方起訴TB公司主張索要相應服務費及違約金。
03、裁判觀點
本案的爭議焦點是服務費支付條件是否成就；但背后的問題是《合作協(xié)議》約定的條件是否明確，項目未能推進的責任何在？一審法院全部支持了原告訴請，二審法院酌情核減了部分服務費。結合法院的觀點，我們分析如下：
（一）公司控制權對于礦產壓覆手續(xù)辦理的影響
一審法院認為：本項目被河南省礦產資源儲量評審中心退理后，TB公司未積極行使管理權，至今未推進，無法實現(xiàn)合同目的…。本項目壓覆礦產資源儲量評估報告系在TB公司取得目標公司管理權后所為，評審未通過的風險亦應由TB公司承擔。
（二）異議的及時提出
二審法院認為：TB公司在接收文件時對壓覆礦產資源免責協(xié)議的內容應當是明知的。因雙方未對免責協(xié)議的內容進行事先約定，TB公司亦未在文件交接時提出轉讓方提供的免責協(xié)議不合格，故一審未認定轉讓方提供的免責協(xié)議違約，并無不當。但二審法院酌情認定轉讓方存在一定的責任，核減了部分服務費。
04、經驗教訓
約定由轉讓方負責項目批文手續(xù)辦理是新能源項目的常見安排。對于壓覆礦產等較為復雜的合規(guī)手續(xù)，往往難以按照某個文件（手續(xù)）作為付款的標志。收購方按照“交鑰匙”工程思路“坐等”轉讓方辦理相關手續(xù)，存在較大的風險。
（一）明確壓覆礦產處理的主要思路和步驟
我們可以用“查詢”、“評估”、“準壓”和“審批”幾個關鍵詞概括壓覆礦產辦理的主要步驟和思路。
所謂“查詢”，是指建設單位應向省級自然資源主管部門查詢擬建項目所在地區(qū)的礦產資源規(guī)劃、礦產資源分布和礦業(yè)權設置情況。
所謂“評估”，是指查詢后需要壓覆的，委托有資質單位編制評估報告的行為（以論證確需壓覆的必要性等）。對于存在礦業(yè)權，但經評估論證不影響正?？辈殚_采的，不作壓覆處理。
所謂“準壓”，是指對于存在礦業(yè)權的，需要項目單位與礦權人達成一致意見（包括同意壓覆、補償金等，即準壓協(xié)議）。這里的一種特殊情況是經評估不壓覆礦產資源，但存在探礦權，仍然需要與探礦權人達成準壓協(xié)議。
所謂“審批”，是指確需壓覆重要礦產資源的，應經省級以上自然資源主管部門的審批。當然，2019年5月之后，自然資源主管部門一般不再開具不壓覆礦產的證明。
（二）審慎理解不動產權證對于壓覆礦產手續(xù)的影響
壓覆礦產手續(xù)是《礦產資源法》及137號文件規(guī)定的剛性程序。但問題是如果風電項目已經辦理了不動產權證，是否意味著未辦理壓覆礦產手續(xù)不再具有法律風險？
雖未能檢索到風電項目的案例，但在河南高院二審、最高院再審的一則壓覆礦產糾紛（案號：（2019）豫民終856號判決中）中，司法機關認定了即使持有不動產權證，建設項目在該不動產權證范圍內改擴建行為仍構成法律意義上的壓覆，仍需要履行壓覆礦產審批手續(xù)，否則將構成侵權行為；河南省新密市人民法院審理的排除妨害糾紛中（案號：（2014）新密民一初字第606號），司法機關同樣認為，所涉用地范圍內，礦業(yè)權設立在先，建設項目開發(fā)在后，即便后續(xù)建設項目取得該范圍內土地使用權證，如建設項目影響礦業(yè)權人繼續(xù)開采的，仍構成侵權。礦業(yè)權人有權向土地使用權人主張排除妨害或賠償損失等。我們認為該案例判決的精神對風電項目同樣適用。
（三）審慎理解“交鑰匙”在壓覆礦產手續(xù)辦理中的意義
通常來講，收購方會設定一系列付款節(jié)點并與重要手續(xù)進行關聯(lián)。但在壓覆礦產手續(xù)辦理中，存在太多“變量”，需要收購方深入項目并作出及時反饋和判斷。例如在本項目中，一旦無法按照“不作壓覆”處理，本項目下一步應該如何推進？壓礦報批手續(xù)由哪方負責？探轉采后的壓礦補償由哪方承擔？在過早的取得公司控制權后，收購方任何延誤行為都可能構成轉讓方免責的理由。
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